โครงการศึกษาวิจัยเรื่อง ความเพียงพอของงบประมาณการปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระของรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระ และองค์กรอัยการ

บทคัดย่อ

กระทําตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 213 และพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ” ได้ดําเนินการวิจัยโดยแยก การศึกษาออกเป็น 4 ประเด็น ได้แก่ ประเด็นแรก ศึกษาความเป็นมาและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 213 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่า ด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ประเด็นที่สอง ศึกษาขอบเขตอํานาจของศาล รัฐธรรมนูญ การกระทําที่เป็นวัตถุแห่งการฟ้องคดี วิธีการดําเนินการพิจารณาคําร้องของประชาชน ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ประเด็นที่สาม ศึกษาสภาพปัญหาและผลกระทบที่ เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมาย และประเด็นสุดท้าย เสนอแนะแนวทางในการแก้ไขสภาพปัญหา และผลกระทบดังกล่าว การวิจัยได้ดําเนินการโดยใช้วิธีวิจัยเอกสาร (Documentary Research) และการ เปรียบเทียบกฎหมายของประเทศที่มีระบบการฟ้องคดีต่อศาลเพื่อให้คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพที่ รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้ จํานวน 6 ระบบ ได้แก่ ระบบการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญของประเทศ เยอรมนี้ ประเทศออสเตรีย ประเทศตุรกี ประเทศเกาหลีใต้ และระบบการฟ้องคดีสิทธิมนุษยชนใน อังกฤษ และการฟ้องคดีสิทธิมนุษยชนต่อศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป เพื่อนําแนวทางการดําเนินการ บางอย่างของต่างประเทศมาปรับใช้กับระบบของไทย จากการศึกษาในด้านความเป็นมาพบว่า ระบบการให้ฝ่ายตุลาการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน ของประชาชนได้รับการรับรองอย่างชัดแจ้งครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และพัฒนาการมาเป็นลําดับ โดยในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้นํา ระบบการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญมาใช้เป็นครั้งแรก โดยให้ประชาชนยื่นคําร้องโดยตรงต่อศาล รัฐธรรมนูญในกรณีที่ถูกล่วงละเมิดต่อสิทธิขั้นพื้นฐานแต่ยังจํากัดวัตถุแห่งคดีไว้เฉพาะบทบัญญัติแห่ง กฎหมาย และในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้พยายามขยายช่องทางให้ประชาชนได้ใช้สิทธิยื่นคําร้อง โดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้กว้างขึ้น แต่ก็ยังถูกจํากัดไว้โดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่า ด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 คณะผู้วิจัยพบว่า ระบบการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญของไทยเป็นระบบการร้องทุกข์ทาง รัฐธรรมนูญแบบคู่ขนานที่จะรับพิจารณาคําร้องทุกข์ที่ไม่อยู่ในเขตอํานาจของศาลอื่น ไม่ว่าจะเป็นศาล ยุติธรรม ศาลปกครองหรือศาลทหาร และเนื่องจากข้อยกเว้นวัตถุแห่งคดีตามมาตรา 47 แห่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ทําให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถพิจารณาวัตถุแห่งคดีได้จํากัด ศาลรัฐธรรมนูญสามารถดําเนินการตรวจสอบได้ เฉพาะการงดเว้นการใช้อํานาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายและการใช้อํานาจตามรัฐธรรมนูญ โดยตรงขององค์กรทางรัฐธรรมนูญบางองค์กรเท่านั้นที่ศาลรัฐธรรมนูญสามารถรับไว้วินิจฉัยได้ เงื่อนไขการฟ้องคดีของไทยคล้ายกับของต่างประเทศ คือ ให้สิทธิเฉพาะผู้ที่ได้รับความ เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะได้รับความเดือดร้อนเสียหายเท่านั้นที่มีสิทธิฟ้องคดีได้ อย่างไรก็ตาม ข้อ แตกต่างที่สําคัญที่สุดระระบบของประเทศไทยกับต่างประเทศ นั่นคือการบังคับผู้ผู้ร้องจะต้องยื่นคํา ร้องจะต้องยื่นคําร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเสียก่อน หากผู้ตรวจการแผ่นดินไม่รับคําร้องไว้หรือปฏิเสธ ที่จะยื่นคําร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ที่ยื่นคําร้องจึงจะมีสิทธิยื่นคําร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญของประเทศไทยยังมีอํานาจในการการกําหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว และออกคําบังคับเพื่อให้คําวินิจฉัยของศาลได้รับการบังคับอย่างแท้จริง คณะผู้วิจัยได้วิเคราะห์ถึงสภาพปัญหาและผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการปรับใช้ บทบัญญัติมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญประกอบกับบทบัญญัติในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้อง พบว่ามีปัญหาและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นได้ 4 ประการ ได้แก่ (1) ปัญหาเชิงโครงสร้างของการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญตามมาตรา 46-48 แห่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ที่ไม่สามารถ ใช้ได้จริงอย่างมีประสิทธิภาพ ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญ ทําหน้าปกป้องสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนโดยข้อยกเว้นตามกฎหมายบางเรื่องอาจทําให้ประชาชน ไม่สามารถนําเรื่องการถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานมาฟ้องร้องยังศาลใดได้เลย อีกทั้งยังทําให้เกิดความไม่ ชัดเจนว่าการกระทําของรัฐอะไรบ้างที่สามารถเป็นวัตถุแห่งการฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ ซึ่ง ปัญหาเหล่านี้ล้วนกระทบต่อการพัฒนาหลักการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานและระบบการร้องทุกข์ทาง รัฐธรรมนูญของไทย (2) ปัญหาระบบการกลั่นกรองคดีโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน มีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดย ไม่จําเป็น ขาดฐานทางกฎหมายที่ผู้ตรวจการแผ่นดินจะยื่นคําร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญในคําร้องซึ่งโดย หลักแล้วควรยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยผู้ร้องโดยตรง นอกจากนี้ ระบบการกลั่นกรองคดีโดยการ พิจารณารับคําร้องที่กฎหมายกําหนดระยะเวลาการพิจารณาไว้สั้นเกินไปและไม่ให้องค์คณะตุลาการมี อํานาจเต็มในการออกคําสั่งไม่รับคําร้องไว้พิจารณา อาจทําให้ไม่สามารถกลั่นกรองคดีที่จะเข้าสู่การ พิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญได้อย่างมีประสิทธิภาพและไม่ได้ช่วยลดปริมาณคดีที่องค์คณะใหญ่ จะต้องพิจารณาได้อย่างที่ควรจะเป็นแต่อย่างใด (3) ปัญหาการขาดกฎเกณฑ์ที่จําเป็นต่อการดําเนินกระบวนการพิจารณาคดีร้องทุกข์ทาง รัฐธรรมนูญ เช่น กฏเกณฑ์ว่าด้วยการพิจารณาคําร้องของผู้ตรวจการแผ่นดิน กฏเกณฑ์เกี่ยวกับการ พิจารณารับคําร้อง หรือกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการยื่นคําร้องขอให้ศาลกําหนดมาตรการหรือคําสั่งคุ้มครอง ชั่วคราว เป็นต้น (4) ปัญหาการเมืองเชิงตุลาการอันเกิดจากปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบการร้องทุกข์ทาง รัฐธรรมนูญของไทยที่ทําให้คดีที่จะเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นประเด็นปัญหาทาง การเมืองอย่างสูง อีกทั้งตามกฎหมายยังได้ให้อํานาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญอย่างมากในการกําหนด มาตรการหรือคําสั่งชั่วคราวและอํานาจในการบังคับคดีซึ่งอาจทําให้ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องใช้อํานาจ ปะทะกับองค์กรของรัฐอื่นจนกลายเป็นความขัดแย้งระหว่างองค์กรและอาจเกิดเป็นวิกฤตรัฐธรรมนูญ ได้ในท้ายที่สุด ภายใต้ปัญหาเหล่านี้ คณะผู้วิจัยนําผลที่ได้รับจากการศึกษาเปรียบเทียบ มาเป็นแกนหลักใน การจัดทําข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาที่เกิดและอาจจะเกิดขึ้นในประเทศไทย โดยมีข้อเสนอ ที่จําเป็นต่อการปรับปรุงกระบวนการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญแบ่งเป็นสามระยะ ดังนี้ ระยะแรก แนวทางการแก้ไขปัญหาระยะสั้น ที่สามารถดําเนินการได้ทันที ประกอบไปด้วย แนวทาง 5 ประการ ได้แก่ ประการแรก การเปลี่ยนแนวบรรทัดฐานการตีความบทบัญญัติในข้อยกเว้น ตามมาตรา 47 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 โดยให้ใช้แนวทางการตีความอย่างเคร่งครัดเพื่อจํากัดขอบเขตของข้อยกเว้นให้มากที่สุด โดย คํานึงถึงการเปิดช่องให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิของตนที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้มากที่สุดเท่าที่จะ เป็นไปได้ตามหลักวิชาการ ประการที่สอง กําหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาคําร้องที่ยื่นโดย ผู้ตรวจการแผ่นดิน ประการที่สาม การตราข้อกําหนดของศาลรัฐธรรมนูญที่จําเป็นแก่การดําเนิน กระบวนพิจารณาคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ ประการที่สี่ การนําหลักการยับยั้งอํานาจตนเองมาใช้ โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมุ่งให้ความสําคัญกับความคุ้มครองแก่สิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากกว่า ประเด็นปัญหาทางการเมือง และประการสุดท้าย การเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการดําเนินคดีร้องทุกข์ ทางรัฐธรรมนูญ เพื่อให้สังคมได้รับทราบถึงวิธีการดําเนินการที่ถูกต้อง ระยะที่สอง แนวทางการแก้ไขปัญหาระยะกลาง คือการแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมาย โดยเฉพาะพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 ซึ่ง การแก้ไขตัวบทกฎหมายนั้นประกอบไปด้วยการแก้ไขให้มีการกําหนดวัตถุแห่งการฟ้องคดีไว้โดย เฉพาะเจาะจง การกําหนดเงื่อนไขการร้องทุกข์ใหม่ ให้ผู้ร้องสามารถยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดย ไม่ต้องยื่นผ่านผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมถึงการสร้างระบบการกลั่นกรองคดีที่มีประสิทธิภาพ และ กําหนดกระบวนการพิจารณาคําร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญไว้ในกฎหมายโดยเฉพาะ ระยะที่สาม แนวทางการแก้ไขปัญหาระยะยาว คือการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมาย ให้รองรับการนําเอาระบบการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญแบบเต็มรูปมาใช้บังคับ โดยจําเป็นที่จะต้องมี การดําเนินการในสามขั้นตอน ได้แก่ ขั้นตอนแรก ผลักดันให้ศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทในการพัฒนา ระบบการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ผ่านการนําทฤษฎีสิทธิขั้นพื้นฐานมาใช้เป็นหลักใน การวินิจฉัยคดี และการทําคําวินิจฉัยเพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจ (Educate) เกี่ยวกับสิทธิขั้นพื้นฐาน ให้กับสังคม นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญยังต้องสร้างความเชื่อมั่นให้แก่สาธารณะขนว่าสิทธิและ เสรีภาพขั้นพื้นฐานจะได้รับการรับรองและคุ้มครองเป็นอันดับแรก และให้ความสําคัญกับสิทธิขั้น พื้นฐานดังกล่าวมากกว่าความมั่นคงในนิติฐานะของอํานาจรัฐ ขั้นตอนที่สอง เปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญแบบเต็มรูป แต่จํากัด เงื่อนไขการพิจารณาตรวจสอบการกระทําทางตุลาการ เงื่อนไขดังกล่าวมีสามเงื่อนไข เงื่อนไขแรก การยื่นคําร้องจะต้องมีผู้พิพากษาศาลฎีกา หรือตุลาการศาลปกครองสูงสุด หรือตุลาการศาลทหาร สูงสุดรับรองว่ามีประเด็นที่สําคัญต่อรัฐธรรมนูญที่ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา เงื่อนไขที่สอง คํา ร้องนั้นจะต้องมีความสําคัญต่อการวางรากฐานการใช้การตีความรัฐธรรมนูญที่จําเป็นหรือการวาง แนวทางปฏิบัติขององค์กรของรัฐให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ และเงื่อนไขที่สาม คือ การวินิจฉัยว่าการ กระทําทางตุลาการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญจะต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษ จากนั้น เมื่อสังคมให้การ ยอมรับการทําหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการเป็นสถาบันสุดท้ายในการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของ ประชาชนแล้ว ก็จะเข้าสู่ขั้นตอนที่สามคือ การยกเลิกเงื่อนไขของการพิจารณาคดีที่มีการกระทําทาง ตุลาการเป็นวัตถุแห่งการพิจารณา เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบการใช้อํานาจมหาชนได้ ทุกรูปแบบและทุกมิติ และเป็นสถาบันที่เป็นที่พึ่งของประชาชนในการปกป้องสิทธิขั้นพื้นฐานได้อย่าง แท้จริง