สถานะและบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญไทยภายใต้กรอบทิศทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

บทคัดย่อ

ศาลรัฐธรรมนูญได้รับการจัดตั้งให้มีลักษณะเป็นศาลพิเศษมีอำนาจหน้าที่เฉพาะในการวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเฉพาะเจาะจง การที่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรทางตุลาการซึ่งเป็นหนึ่งในผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐจึงต้องเคารพต่อหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจ ทั้งจะต้องใช้อำนาจของตนให้สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดรวมถึงหลักนิติธรรม 1. การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของประเทศไทย การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 291 กำหนดผู้มีสิทธิที่จะเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ข้อห้ามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รูปแบบของการเสนอญัตติ กระบวนการพิจารณา ตลอดจนการนำร่างรัฐธรรมนูญที่ได้ผ่านการพิจารณาโดยรัฐสภาแล้วขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายพระมหากษัตริย์เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้ ซึ่งกระบวนการทั้งหมดนั้นเป็นอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญของฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภา ไม่ปรากฏอำนาจหน้าที่หรือขั้นตอนที่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในขณะเดียวกันก็ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายใดกำหนดให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติมีผู้อาศัยช่องทางตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นบทบัญญัติว่าด้วย “สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ” นำมาซึ่งกระแสวิพากษ์วิจารณ์และข้อถกเถียงทางวิชาการเกี่ยวกับบทบาทและอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญอย่างกว้างขวาง 2. การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ จากการศึกษาอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่มีอำนาจวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ คือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส ศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมัน ศาลรัฐธรรมนูญของประเทศออสเตรีย และศาลรัฐธรรมนูญของประเทศตุรกี ในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญพบว่ามีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศ คือ กรณีของประเทศฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญคณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงไม่มีเขตอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ยืนยันเขตอำนาจอันจำกัดเฉพาะตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจอย่างเคร่งครัดมาโดยตลอด เนื่องจากถือว่ากฎหมายที่ผ่านการพิจารณาแล้วนั้นเป็นเจตจำนงร่วมกันของประชาชน ส่วนประเทศเยอรมนี และประเทศออสเตรีย ซึ่งเป็นประเทศที่จัดตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญในรูปแบบศาลรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญก็ไม่มีบทบัญญัติชัดเจนให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่ศาลรัฐธรรมนูญได้อาศัยอำนาจการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายธรรมดาตีความเพื่อใช้ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ สำหรับประเทศตุรกีนั้น รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติกำหนดไว้โดยชัดเจนให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะเห็นได้ว่า กรณีของประเทศตุรกีนั้นการบัญญัติอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญมีความชัดเจนตั้งแต่ต้นโดยรัฐธรรมนูญของประเทศตุรกีได้บัญญัติอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญให้สามารถตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ 3. ศาลรัฐธรรมนูญไทยกับการตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ สำหรับอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมิได้บัญญัติไว้แต่อย่างใด นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติเกี่ยวกับเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายแล้วรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 บัญญัติประเภทของกฎหมายและช่องทางเฉพาะในการยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญไว้ คือ การตรวจสอบ ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมาย และการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรทางตุลาการที่มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญหรือตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยต้องดำเนินการให้เป็นไปโดยยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ ดังนั้น สถานะและบทบาทของการเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเพื่อพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญนั้นย่อมจำเป็นอยู่เองที่การแสดงบทบาทหรือการใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจำต้องอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยใช้อำนาจตราบเท่าที่ได้รับการกำหนดให้สามารถกระทำได้อย่างจำกัด และดำรงสถานะองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการที่ต้องอยู่บนพื้นฐานแห่งหลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจ ทั้งนี้ เพื่อคงสถานะความศักดิ์สิทธิ์แห่งคำวินิจฉัย อันเป็นการดำรงไว้ซึ่งบทบาทและสถานะของการเป็นองค์กรทางตุลาการที่มีหน้าที่พิทักษ์ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และเป็นที่พึ่งสุดท้ายในการแก้ไขข้อพิพาทต่าง ๆให้ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายในส่วนของข้อเสนอแนะเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพปัญหาและสามารถนำข้อเสนอแนะเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างเหมาะสม ผู้วิจัยจึงขอแบ่งข้อเสนอแนะออกเป็น 2 ส่วน คือส่วนแรก ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 68 อันเนื่องมาจากการตีความการใช้สิทธิพิทักษ์รฐั ธรรมนูญตามมาตราดงั กลา่ วทีไ่ มส่ อดคลอ้ งกบั บทบัญญตั ิและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญดังที่ได้ศึกษาวิเคราะห์มา ผู้วิจัยจึงเห็นควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 68 ให้ชัดเจนยิ่งขึ้นโดยการบัญญัติถ้อยคำให้ชัดเจนว่า การยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญจะต้องกระทำผ่านอัยการสูงสุด เพื่อให้อัยการสูงสุดทำหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงและให้อัยการสูงสุดเป็นผู้พิจารณายื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญการกำหนดให้อัยการสูงสุดทำหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงก่อนนั้นก็เพื่อให้อัยการสูงสุดทำหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงให้มีความชัดเจนมากขึ้นและเป็นการกลั่นกรองเรื่องร้องเรียนที่จะเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญและนอกจากนี้ เนื่องจากผลของมาตรา 68 ที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจสั่งยุบพรรคการเมืองได้นั้น เมื่อเทียบเคียงจากการกระทำอันเป็นเหตุแห่งการยุบพรรคการเมืองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 94 (1) และขั้นตอนการยุบพรรคการเมืองได้กำหนดไว้ในมาตรา 95 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ที่กำหนดให้มีกระบวนการตรวจสอบก่อนเสนอเรื่องตอ่ ศาลรฐั ธรรมนญู โดยต้องผ่านการตรวจสอบจากนายทะเบียนพรรคการเมือง จากนั้นนายทะเบียนพรรคการเมืองต้องเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้วจึงแจ้งต่ออัยการสูงสุดเพื่อยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญต่อไป ซึ่งที่ผ่านมาการขอให้ยุบพรรคการเมืองก็ดำเนินการโดยผ่านอัยการสูงสุดทุกครั้ง ดังนั้น การแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญซึ่งกำหนดการกระทำอันเป็นเหตุให้ยุบพรรคการเมืองทั้ง 2 กรณีเหมือนกัน ที่จะต้องให้อัยการสูงสุดเป็นผู้ตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ จึงสอดคล้องกับกรณีการยุบพรรคการเมืองตามกฎหมายพรรคการเมืองและสอดคล้องกันอย่างเป็นระบบทำให้เกิดความเป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพในระบบกฎหมายอย่างไรก็ดี ข้อเสนอแนะที่กำหนดให้การยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 จะต้องกระทำผ่านอัยการสูงสุดเพียงช่องทางเดียวนั้น อาจเกิดปัญหาได้ว่า หากบุคคลผู้ทราบการกระทำความผิดตามมาตรา68 ได้ยื่นเรื่องให้อัยการสูงสุดแล้ว แต่อัยการสูงสุดมิได้พิจารณาตรวจสอบขอ้ เทจ็ จรงิ ภายในระยะเวลาอนั สมควรอนั จะเปน็ การทำ ใหก้ ารใชส้ ทิ ธพิ ิทกั ษ์รัฐธรรมนูญไม่บรรลุผล หรือไม่ทันต่อการละเมิดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอันเป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวอาจแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 68โดยวิธีการกำหนดช่วงเวลาบังคับในการดำเนินการของอัยการสูงสุดว่าหากล่วงพ้นระยะเวลาดังกล่าวแล้ว อัยการสูงสุดมิได้พิจารณาคำร้อง ผู้ทราบการกระทำสามารถยื่นคำร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญก็ได้ส่วนที่สอง ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 291 จากการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งพบว่า ตามบทบัญญัติมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญซึ่งกำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มิได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ในกระบวนการดังกล่าว อย่างไรก็ดีศาลรัฐธรรมนูญก็ได้ตีความขยายอำนาจเพื่อเข้าควบคุมตรวจสอบการดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อันเป็นการไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 291 ซึ่งเป็นเรื่องของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงอาจแก้ไขเพิ่มเติมได้ใน 2 แนวทางคือแนวทางแรก หากเป็นที่เข้าใจตรงกันว่า ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแล้ว ในอนาคตเมื่อเกิดกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นอีกศาลรัฐธรรมนูญควรต้องจำกัดอำนาจหน้าที่ของตนภายใต้อำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยไม่แสดงบทบาทในการเข้าควบคุมตรวจสอบการดำเนินการเพื่อควบคุมการดังกล่าว หรือเปลี่ยนแปลงแนวคำวินิจฉัยเพื่อสร้างบรรทัดฐานใหม่ว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าว หรืออาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนขึ้นโดยบัญญัติการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจโดยสมบูรณ์ของรัฐสภาแนวทางที่สอง หากการดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศสมควรได้รับการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยองค์กรอื่นนอกเหนือจากการดำเนินการโดยฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว ก็อาจกำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องได้รับการควบคุมตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 291 เพื่อเพิ่มเติมขั้นตอน กระบวนการ และช่วงเวลาในการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะเข้ามาควบคุมตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน ประกอบกับจะต้องแก้ไขเพิ่มเติมอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญให้ชัดแจ้งว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี หากดำเนินการตามแนวทางที่สองนี้เห็นควรให้มีการปรับปรุงสัดส่วนองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้มีความเชื่อมโยงกับประชาชนมากขึ้นด้วย เนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอำนาจที่ได้รับมอบมาจากอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญรัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนเป็นองค์กรที่ได้รับการกำหนดให้ทำหน้าที่แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและมีความเชื่อมโยงกับอำนาจประชาชนทำให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นประชาธิปไตยสูง ดังนั้น หากกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่สามารถควบคุมตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ก็ย่อมที่จะต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญมีความเชื่อมโยงกับอำนาจประชาชนมากขึ้น โดยอาจปรับปรุงสัดส่วนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้มาจากการสรรหาโดยฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารมากขึ้นซึ่งสอดคล้องกับการกำหนดองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ เป็นต้น

คำสำคัญ