การศึกษาวิจัยประเมินผลการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ.2542

บทคัดย่อ

บทสรุปสำหรับผู้บริหาร [Executive Summary] โครงการศึกษาวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินผลการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 โดยศึกษาวิเคราะห์และประเมินผลตามเกณฑ์การปฏิบัติงานของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (สำนักงาน ปปง.) ซึ่งเป็นหน่วยงานหลัก และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วย การประเมินประสิทธิภาพ (efficiency) ประสิทธิผล (effectiveness) และประเมินความยั่งยืนของผลสัมฤทธิ์ (sustainability) หรือประเมินการนำไปใช้ประโยชน์ (utilization) รวมทั้งศึกษาปัญหาและอุปสรรค หรือข้อจำกัดจากการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 ทั้งปัญหาที่เกิดจากปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอก การศึกษาวิจัยนี้เป็นการวิจัยเชิงผสมวิธี (mixed method research) ประกอบด้วย การวิจัยเชิงปริมาณ (quantitative research) โดยใช้แบบสอบถามในการเก็บข้อมูลจากสำนักงาน ปปง. และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลโดยใช้รูปแบบประเมินซิปป์ (CIPP Model) ร่วมกับการวิจัยเชิงคุณภาพ (qualitative research) โดยการวิจัยเอกสาร การประชุมสนทนากลุ่ม การสัมภาษณ์เจาะลึก โดยมีการตรวจสอบข้อมูลแบบสามเส้า (triangulation) ในการวิเคราะห์-สังเคราะห์ข้อมูลตามระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ ซึ่งนำไปสู่การสรุปผลวิจัย การอภิปรายผล และข้อเสนอแนะของการศึกษาวิจัย ผลการวิจัยพบว่า 1. ประสิทธิภาพการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 ในการสังเคราะห์ผลการวิจัยเชิงปริมาณและผลการวิจัยเชิงคุณภาพ พบว่า ผลการวิจัยทั้งสองวิธีมีความสอดคล้องตรงกันว่า ปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในส่งเสริมและอำนวยการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องในระดับดี แม้ว่าสำนักงาน ปปง. และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องต่างมีจุดแข็งและจุดอ่อนของทรัพยากรปัจจัยนำเข้า (Input) ด้านบุคลากร งบประมาณ เครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ และระบบบริหารในการปฏิบัติงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินระดับที่ไม่เพียงพอเหมือนกัน ส่วนการประเมินกระบวนการปฏิบัติงาน (Process) ในด้านผลผลิต (Outputs) และผลลัพธ์ (Outcomes) ที่ได้รับในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อวัดผลผลิต (Outputs) จากการประเมินทรัพยากรนำเข้าด้านบุคลากร, งบประมาณ, เครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ และระบบบริหาร (Input Evaluation) และกระบวนการปฏิบัติงาน (Process Evaluation) พบว่า ผลผลิตที่ได้ในการปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวอยู่ในระดับดี ซึ่งมีความสอดคล้องกันทั้งผลการวิจัยเชิงปริมาณและผลการวิจัยเชิงคุณภาพ ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า การปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องนั้นมีประสิทธิภาพสูง 2. ประสิทธิผลการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 นั้นสามารถวัดได้จากผลลัพธ์ (Outcomes) ที่บรรลุเป้าหมายนโยบายและยุทธศาสตร์ของสำนักงาน ปปง. และยุทธศาสตร์ชาติด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย พบว่า การปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวอยู่ในระดับดีเช่นกัน ซึ่งมีความสอดคล้องยืนยันกันทั้งผลการวิจัยเชิงปริมาณและผลการวิจัยเชิงคุณภาพ ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า การปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องนั้นมีประสิทธิผลสูง 3. ความยั่งยืนของผลสัมฤทธิ์ (sustainability) หรือการนำผลสัมฤทธิ์ไปใช้ประโยชน์ (Utilization) จากการวิเคราะห์ข้อมูลของผลการวิจัยเชิงปริมาณและผลการวิจัยเชิงคุณภาพ การสังเคราะห์ผลการวิจัย ทั้งสองวิธีดังกล่าวมีความสอดคล้องและยืนยันผลการประเมินการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องที่บรรลุผลสำเร็จได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลอยู่ในระดับดีนั้น โดยนำผลสัมฤทธิ์ไปขยายผลและใช้ประโยชน์ที่จะก่อให้เกิดการบูรณาการทรัพยากรปัจจัยนำเข้า (Inputs) ด้านบุคลากร, งบประมาณ, เครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ และระบบบริหารการปฏิบัติงาน และกระบวนการปฏิบัติงาน (Process) เข้าด้วยกันอย่างมีส่วนร่วมจากเจ้าหน้าที่ของสำนักงาน ปปง. และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ในการปฏิบัติตามกฎหมายเพื่อที่จะก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืนจนสามารถบรรลุถึงเป้าหมายสูงสุด (Ultimate Goals) ของยุทธศาสตร์ชาติในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายเพื่อแก้ไขปัญหาการฟอกเงินในประเทศไทยได้เป็นผลสำเร็จจนถึงระดับมาตรฐานสากล โดยสามารถยกระดับผลการประเมินการปฏิบัติตามมาตรฐานสากลด้านการป้องกันปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้าย (Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism - AML/CFT) ของคณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อดำเนินมาตรการทางการเงิน (Financial Action Task Force - FATF) ทั้งในด้านกรอบกฎหมายและด้านประสิทธิผลเทียบกับมาตรฐานสากลได้สูงขึ้นจากการประเมินที่ผ่านมา อย่างไรก็ดี ในประเด็นความยั่งยืนของผลสัมฤทธิ์และหรือการนำผลสัมฤทธิ์ไปใช้ประโยชน์ เนื่องจากการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 นั้นมีความเกี่ยวข้องกับหน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรมและหน่วยงานอื่น ๆ ดังนั้น ในส่วนนี้จึงควรพิจารณาถึงผลการประเมินความพึงพอใจในการปฏิบัติงานด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (AML) ของสำนักงาน ปปง. ต่อหน่วยงานต่าง ๆ ดังที่ได้กล่าวมา ซึ่งจากข้อมูลผลการวิจัยในด้านความพึงพอใจในการปฏิบัติงานด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (AML) ของสำนักงาน ปปง. ของหน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรมและหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ในฐานะผู้มีส่วนได้เสีย/ผู้รับบริการ แม้หน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรมและหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้ง 2 กลุ่ม จะมีความพึงพอใจในการปฏิบัติงานด้าน AML ของสำนักงาน ปปง. โดยรวมอยู่ในระดับมาก (x? = 3.52) เท่ากัน ซึ่งสนับสนุนและยืนยันความยั่งยืนของผลสัมฤทธิ์ หรือการนำผลสัมฤทธิ์ไปใช้ประโยชน์ได้ดี แต่ด้วยเหตุที่การดำเนินงานส่วนใหญ่ของสำนักงาน ปปง. มีกระบวนการและขั้นตอนที่ใช้ระยะเวลาในการดำเนินงานเพื่อความละเอียดรอบคอบในการปฏิบัติงาน จึงก่อให้เกิดความล่าช้าในกระบวนงานบางเรื่อง อาทิ การแจ้งผลการพิจารณารายงานธุรกรรมที่มีเหตุอันควรสงสัยให้แก่ผู้มีหน้าที่รายงาน ผลการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายของผู้มีหน้าที่รายงาน และจากการจัดทำแนวทางปฏิบัติที่ควรออกแนวทางให้ครอบคลุมและเหมาะแก่ภาคธุรกิจแต่ละประเภท นอกจากนี้ สำนักงาน ปปง. ยังมีการสื่อสารให้ความรู้ ประชาสัมพันธ์ กับประชาชนทั่วไปไม่เพียงพอ ส่งผลให้ประชาชนไม่เข้าใจ และไม่ให้ความร่วมมือกับสถาบันการเงินในการปฎิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน 4. ปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 1) ปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่เกิดจากปัจจัยภายใน จากข้อมูลปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่เกิดจากปัจจัยภายใน สรุปผลสังเคราะห์ ได้ดังต่อไปนี้ 1.1) ปัญหาทรัพยากรปัจจัยนำเข้า (1) ปัญหาด้านบุคลากร ? จำนวนบุคลากรที่ปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภารกิจของสำนักงาน ปปง. มีสาเหตุมาจากนโยบายจำกัดกำลังคนภาครัฐ และปัญหาการรับบุคลากรเข้าทำงานในสำนักงาน ปปง. ไม่ครบตามกรอบอัตรากำลัง ? ความรู้ความเชี่ยวชาญบุคลากรปฏิบัติงานไม่เหมาะสมกับภารกิจของสำนักงาน ปปง. มีสาเหตุ มาจากการฝึกอบรมพัฒนาความรู้ความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติงาน และการอบรมความรู้กฎหมายไม่พอเพียง,การสนับสนุนส่งเสริมพัฒนาขีดความสามารถของบุคลากรปฏิบัติงานเฉพาะด้าน, บุคลากรยังขาดความรู้ความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติงานภาคสนาม เช่น การค้นเคหะสถาน สถานที่ หรือยานพาหนะ และการปฏิบัติการในทางลับ/โดยใช้การอำพราง (undercover) เป็นต้น และบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญส่วนหนึ่งได้เกษียณอายุ ลาออก หรือขอย้ายหน่วยงาน (2) ปัญหาด้านงบประมาณ ? งบประมาณที่ได้รับการจัดสรรไม่เพียงพอกับภารกิจของสำนักงาน ปปง. ? คุณภาพในการควบคุมและใช้จ่ายเงินงบประมาณในการปฏิบัติภารกิจของสำนักงาน ปปง. เนื่องจากการบริหารจัดการใช้งบประมาณอย่างประหยัดเกินไป ทำให้ผลลัพธ์ของงานที่ได้ไม่มีคุณภาพเท่าที่ควร รวมทั้งมีค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติงานด้าน AML ในส่วนภูมิภาคมาก เพราะ ไม่มีสำนักงาน ปปง. ภูมิภาค (3) ปัญหาด้านกฎ ระเบียบ และเครื่องมือสนับสนุนการปฏิบัติงาน ? ขาดกลไกทางกฎหมายที่ช่วยสนับสนุนให้การปฏิบัติงานสะดวก รวดเร็ว และสำเร็จลุล่วง ตามเป้าหมาย รวมทั้งกลไกทางกฎหมายล้าหลังไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพปัญหาและเทคโนโลยี ปัญหาบทบัญญัติกฎหมายฟอกเงินไม่ชัดเจน ซับซ้อน และเข้าใจยาก และปัญหาเครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ไม่ทันสมัยเพียงพอที่จะช่วยสนับสนุนการปฏิบัติงานฯ ? ระบบการรายงานธุรกรรมโดยใช้แบบสื่ออิเล็กทรอนิกส์ไม่ครอบคลุม รวมทั้งฐานข้อมูลการรายงานธุรกรรมไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ (4) ปัญหาด้านระบบบริหารการปฏิบัติงาน ? หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องส่วนใหญ่ยังไม่ได้กำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินที่ชัดเจนและสอดคล้องกับสำนักงาน ปปง. ? ระบบการบริหารจัดการส่วนใหญ่เป็นการสั่งการจากส่วนบน ยังไม่มีการกระจายอํานาจทำให้ ไม่สามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล, มีกระบวนการ/ขั้นตอนที่ยุ่งยากซับช้อน และปัญหาระบบอุปถัมภ์ที่ยังคงมีอยู่ในองค์กรเช่นเดียวกับในอีกหลาย ๆ หน่วยงาน เพราะเนื่องจาก สังคมไทยมีวัฒนธรรมที่เป็นระบบอุปถัมภ์ ซึ่งส่งผลกระทบต่อความก้าวหน้ามั่นคงในวิชาชีพ 1.2) ปัญหาทรัพยากรกระบวนการปฏิบัติงาน ในประเด็นนี้ สำนักงาน ปปง. มีปัญหาจำนวนบุคลากรไม่เพียงพอและเหมาะสมกับภาระงาน และบุคลากรมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ไม่เพียงพอหรือเหมาะสมกับภาระงานที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งส่งผลกระทบต่อ กระบวนการปฏิบัติงานตามพระราชบัญญัติการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 ทั้ง 7 ด้าน ได้แก่ ด้านการประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ความรู้ ด้านนโยบายและมาตรฐานการปฏิบัติงาน ด้านการกำกับและตรวจสอบผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรม ด้านการวิเคราะห์และสืบสวนทางการเงิน ด้านการดำเนินการกับทรัพย์สิน ด้านการดำเนินคดีอาญาฟอกเงิน และด้านการบริหารจัดการทรัพย์สินและกองทุน นอกจากนี้ยังมีปัญหาอื่น ๆ โดยมีรายละเอียด ดังนี้ (1) ปัญหาในด้านการประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ความรู้ ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน และปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ (2) ปัญหาในด้านนโยบายและมาตรฐานการปฏิบัติงาน ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน, ปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ และปัญหาการเร่งแก้ไข/ออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงาน AML ให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล โดยไม่ได้กำหนดแนวทางหรือขั้นตอนในการปฏิบัติที่ชัดเจนไว้ ทำให้ในการปฏิบัติงานเกิดความล่าช้า (3) ปัญหาในด้านการกำกับและตรวจสอบผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรม ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน, ปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ รวมทั้งปัญหาไม่มีหน่วยงานกำกับและตรวจสอบผู้ประกอบการอาชีพตามมาตรา 16 ครบทุกประเภท เช่น ผู้ประกอบการอาชีพนายหน้าอสังหาริมทรัพย์ ผู้ประกอบการอาชีพค้ารถยนต์ ผู้ประกอบการอาชีพค้าทอง และผู้ประกอบการอาชีพค้าอัญมณีหรือเครื่องประดับที่มีอัญมณีเป็นส่วนประกอบ จึงเป็นการยากที่จะระบุตัวตนผู้ประกอบการอาชีพดังกล่าวได้อย่างชัดเจน (4) ปัญหาในด้านการวิเคราะห์และสืบสวนทางการเงิน ? เนื่องจากในภาพรวมสำนักงาน ปปง. มีปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน ตลอดจนปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ (5) ปัญหาในด้านการดำเนินการกับทรัพย์สิน ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน, ปัญหาบุคลากรปฏิบัติงาน ขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ, ปัญหาในกรณีคดีฉ้อโกงประชาชนผู้ปฏิบัติงานต้องใช้เวลาในการรวบรวมพยานหลักฐาน และสอบพยานบุคคลจำนวนมาก ทำให้ไม่สามารถดำเนินการส่งเรื่องให้พนักงานอัยการพิจารณาได้ภายใน 60 วัน, ปัญหาในบางคดีที่สามารถสืบทรัพย์ได้เรื่อย ๆ ทำให้มีภาระหน้าที่ต้องรับผิดชอบดูแลคดี ไม่สามารถจบได้โดยเร็ว ตลอดจนในคดีพนักงานอัยการสั่งให้มีการรวบรวมพยานหลักฐานเพิ่มเติมจะใช้ระยะเวลานานขึ้น, ปัญหาในบางคดีมีการยึดหรืออายัดทรัพย์สินเพิ่มเติม แม้ส่งสำนวนไปแล้วก็ยังคงมีความรับผิดชอบต้องดำเนินการต่อไป, ปัญหาในกรณีที่มีหน่วยงานอื่นส่งคดีเล็กน้อยมายังสำนักงาน ปปง. ทำให้เกิดภาระความยุ่งยากในการทำคดีต้องไปรวบรวมพยานหลักฐานในคดีเล็กน้อย แม้จะได้มีการแก้กฎหมาย มาตรา 58 วรรค 2 ไปแล้วก็ตาม, ปัญหาในด้านการดำเนินการกับทรัพย์สิน ในกรณีความผิดมูลฐานเป็นอั้งยี่ พบว่า ความผิดมูลฐานดังกล่าวไม่ทันสมัย ไม่ชัดเจน ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขแบบเฉพาะเจาะจง ทำให้การกระทำความผิดอาญาที่พบส่วนใหญ่จะเข้าความผิดมูลฐานเป็นอั้งยี่เกือบทั้งหมด, ปัญหาการระบุทรัพย์ที่จะยึดนั้นจะต้องมีการประเมินราคาทรัพย์สิน แต่ในทางปฏิบัติพนักงานเจ้าหน้าที่อาจจะไม่สามารถประเมินราคาได้ในเวลา ณ ขณะนั้น (6) ปัญหาในด้านการดำเนินคดีอาญาฟอกเงิน ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน, ปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ, ปัญหาสถิติการดำเนินคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงินอยู่ในระดับต่ำมาก เมื่อเปรียบเทียบกับการดำเนินคดีทรัพย์สินทางแพ่ง และปัญหาตามกฎหมายฟอกเงินไม่ได้กำหนดให้บุคลากรของสำนักงาน ปปง. เข้าไปมีบทบาทเป็นพนักงานสอบสวน หรือมีส่วนร่วมในการสอบสวนคดีอาญาฟอกเงิน จึงไม่สามารถถ่วงดุลการใช้ดุลพินิจของพนักงานสอบสวน ตลอดจนให้การสนับสนุนข้อมูลที่ใช้เป็นพยานหลักฐานในคดีอาญาฐานฟอกเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ (7) ปัญหาในด้านการบริหารจัดการทรัพย์สินและกองทุน ? มีสาเหตุมาจากปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน, ปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานขาดความรู้ความเชี่ยวชาญ, ปัญหาการบริหารจัดการทรัพย์สินภายหลังศาลได้มีคำสั่งให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดิน ในกรณีทรัพย์นอกพาณิชย์ พันธบัตรต่างประเทศที่ยกเลิกการใช้ และส่งมอบทรัพย์สินที่ศาลมีคำสั่งให้ตกเป็นของแผ่นดินไม่ตรงกับคำพิพากษา, ปัญหาการตั้งผู้จัดการบริหารทรัพย์สินประเภทกิจการ/อสังหาริมทรัพย์กิจการ เพื่อเก็บค่าเช่าจะควบคุมตรวจสอบได้ยาก รวมทั้งมีความเสี่ยงที่ทรัพย์สินของกิจการ/อสังหาริมทรัพย์กิจการดังกล่าวจะสูญหายในระหว่างการบริหาร, ปัญหาการนำทรัพย์สินออกให้เช่า ภายหลังมีประกาศให้เช่า ไม่มีผู้สนใจเช่า หรือมีผู้สนใจเช่าแต่มีการต่อรองราคา, ปัญหาการให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนำไปใช้ประโยชน์ เนื่องจากติดต่อเจ้าของทรัพย์ที่เป็นอสังหาริมทรัพย์ไปแต่ไม่ได้รับการตอบกลับ, ปัญหาการนำทรัพย์ไปใช้ประโยชน์ราชการ ในการติดต่อประสานงานหน่วยงานราชการเข้าเซ็นสัญญาจะมีความล่าช้า, ปัญหาการนำทรัพย์ออกขายทอดตลาดมีการประชาสัมพันธ์แต่ไม่ค่อยมีผู้ให้ความสนใจเข้าร่วมเท่าที่ควร ทำให้การขายทอดตลาดไม่ได้ราคา, ปัญหาการนำเงินกองทุนมาใช้ประโยขน์ในด้าน AML เนื่องจากตามกฎหมายฟอกเงินใช้ คำว่า “โดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง” ซึ่งในการผ่านความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง ได้กำหนดให้ใช้เงินกองทุนตามระเบียบราชการ เป็นอุปสรรคทำให้การนำเงินกองทุนมาใช้ประโยชน์ในด้าน AML มีความยุ่งยาก, ปัญหาไม่ได้มีการดำเนินการยื่นคำร้องต่อศาลขอให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดินภายใน 90 วัน ทำให้เจ้าของทรัพย์สามารถมาขอรับทรัพย์คืนได้ แม้ต่อมาจะได้มีการยื่นคำร้องต่อศาลขอให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดิน และศาลได้มีคำสั่งให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดิน มีความเสี่ยงที่เจ้าของทรัพย์จะนำทรัพย์ไปขายให้บุคคลอื่นซึ่งเป็นผู้รับโอนโดยสุจริตเสียค่าตอบแทน ซึ่งจะส่งผลทำให้ไม่สามารถส่งมอบทรัพย์ให้กระทรวงการคลังได้, ปัญหานโยบายในภาพรวมไม่ให้ความสำคัญกับงานบริหารจัดการทรัพย์สินมากเท่าที่ควร ทำให้ไม่ได้อัตรากำลังคนที่เพียงพอกับภาระงานที่มีค่อนข้างมาก, ปัญหาการเก็บรักษาทรัพย์ที่ไม่มีการรับคืน ไม่มีแนวทางดำเนินการก่อนที่จะถือได้ว่าไม่มีการขอรับคืนทรัพย์สิน จึงได้นำแนวทางปฏิบัติของศาลแพ่งในกรณีได้มีคำสั่งให้ยึดอายัดทรัพย์มาอนุโลมใช้ โดยให้นำคำสั่งติดไว้ ณ สถานีตำรวจท้องที่ หากไม่มารับทรัพย์สินภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ก็ให้เริ่มนับระยะเวลา 2 ปี และปัญหาการนำทรัพย์สินที่มีผู้ให้เข้ากองทุน ที่ผ่านมายังไม่แนวทางในการดำเนินการนำทรัพย์สินที่มีผู้ให้เข้ากองทุน แต่ด้วยภายหลังจากที่ศาลได้มีคำสั่งให้คืนทรัพย์สินแก่ผู้เสียหายโดยการเฉลี่ยทรัพย์ ได้มีผู้เสียหายแจ้งความประสงค์เป็นหนังสือ ที่จะขอบริจาคทรัพย์สินดังกล่าวเข้ากองทุน ซึ่งในปัจจุบันเรื่องดังกล่าวอยู่ระหว่างการดำเนินการ 2) ปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่เกิดจากปัจจัยภายนอก หากพิจารณาข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาการปฏิบัติงานที่เกิดจากปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอก สามารถจำแนกปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอกออกได้เป็น 4 ลักษณะ โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้ (1) ปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่เกิดจากการแทรกแซงโดยนักการเมือง ได้แก่ หน่วยงานปฏิบัติตามกฎหมายฟอกเงินบางหน่วยงานถูกนักการเมืองเข้าแทรกแซง จึงเกิดปัญหาขาดความ เป็นกลาง ความน่าเชื่อถือ ความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานที่เที่ยงธรรมตรงไปตรงมา, หน่วยงานปฏิบัติตามกฎหมายฟอกเงินบางหน่วยงานมีภาพลักษณ์องค์กรด้านลบว่า ทำตามคำสั่งเป็นเครื่องมือของนักการเมือง หรือใช้อำนาจโดยมิชอบในการตรวจสอบธุรกรรมทางการเงิน, กฎหมายบางเรื่องพอเข้าสู่สภาแล้วถูกนักการเมืองแก้ไขเพิ่มเติมให้ดำเนินการบางเรื่อง สร้างปัญหาแก่ผู้ปฏิบัติงาน อีกทั้งมีการสั่งการตามนโยบายภายนอกหน่วยราชการ, ไม่มีแนวโน้มที่จะปฏิรูปให้สำนักงาน ปปง. เป็นหน่วยงานอิสระที่ปลอดจากการแทรกแซงของนักการเมือง (2) การสังเคราะห์ปัญหา อุปสรรค หรือข้อจำกัดในการปฏิบัติงานที่เกิดจากบัญญัติกฎหมายฟอกเงินซึ่งออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ การกำหนดให้ภารกิจในด้าน AML ทั้งหมด เป็นอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของสำนักงาน ปปง. เป็นหลัก เนื่องจากระบบการประสานงานในประเทศไทยยังไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้สำนักงาน ปปง. ต้องมีบทบาทหน้าที่และภารกิจที่มากเกินไปไม่เหมาะสมกับขนาดองค์กรและอัตรากำลังคนที่ได้รับการจัดสรร, สำนักงาน ปปง. จะต้องส่งสำนวนการตรวจสอบทรัพย์สินให้พนักงานอัยการ เพื่อยื่นคำร้องต่อศาลขอให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดิน ภายในระยะเวลา 60 วัน นับจากวันที่คณะกรรมการธุรกรรมได้มีคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินนั้นไว้ชั่วคราว ในทางปฏิบัติจึงต้องเร่งรวบรวมพยาน หลักฐานให้แล้วเสร็จโดยมิชักช้า เนื่องจากสำนักงาน ปปง. มีปัญหาบุคลากรปฏิบัติงานไม่เพียงพอกับภาระงาน จึงทำให้เกิดปัญหางานไม่มีคุณภาพ หรืองานล่าช้าได้, ในคดีฉ้อโกงประชาชน ผู้เสียหายจะมาร้องทุกข์ต่อเลขาธิการ เพื่อให้สำนักงาน ปปง. เป็นผู้ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวให้ผู้เสียหาย, ได้มีการประกาศยกเลิกสินบนรางวัลนำจับตามกฎหมายฟอกเงิน ขณะที่ในกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับความผิดมูลฐาน เช่น กฎหมายยาเสพติด กฎหมายศุลกากร ฯลฯ ยังมีการให้สินบนรางวัลนำจับเพื่อเป็นแรงจูงใจในการปฏิบัติหน้าที่หรือแจ้งเบาะแสผู้กระทำความผิด และในการแก้ไขเพิ่มเติมตามกฎหมายฟอกเงินเพื่อเพิ่มความผิดมูลฐานทำได้ยาก (3) การประสานความร่วมมือระหว่างสำนักงาน ปปง., หน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรม และหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ตำรวจยังขาดความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายฟอกเงิน รวมทั้งในปัจจุบันยังไม่ได้มีการจัดตั้ง “ตำรวจฟอกเงิน” ขึ้นเป็นหน่วยงานเฉพาะกิจในด้านป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน เช่น ตำรวจยาเสพติด และตำรวจคุ้มครองผู้บริโภค ฯลฯ, การรายงานผลการสืบสวนสอบสวนของพนักงานสอบสวน ในกรณีพบว่ามีการกระทำความผิดฐานฟอกเงินมายังสำนักงาน ปปง. ค่อนข้างล่าช้า เมื่อไปทำการตรวจสอบทรัพย์สินปรากฏว่าทรัพย์สินได้ถูกยักย้ายถ่ายเทไปแล้ว ทำให้ไม่สามารถยึดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดได้มากเท่าที่ควร, บุคลากรขาดความรู้ความสามารถและความเชี่ยวชาญในด้านการกระทำความผิดบางอย่าง ขาดความเข้าใจในการทำคดี มีปัญหาเมื่อต้องประสานงานขอข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องภายนอก, การรายงานธุรกรรมจากระบบ ERS ในบางครั้งไม่ได้ระบุเลขบัญชี/ชื่อบัญชี/ธนาคารของผู้โอนหรือรับโอน ทำให้เกิดความยุ่งยากในการทำงาน ต้องทำหนังสือประสานงานขอข้อมูลไปยังหน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานอีกครั้ง และในการรวบรวมทรัพย์สินประเภทอสังหาริมทรัพย์จะมีความล่าช้า เนื่องจากสำนักงานที่ดินไม่มีระบบฐานข้อมูลกลาง (4) จากการที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศและมาตรฐานสากล ด้าน AML/CFT ซึ่งรวมถึงข้อกำหนดให้ความผิดอาญาร้ายแรงเป็นความผิดมูลฐาน อย่างไรก็ดีความผิดฐานอั้งยี่ตามประมวลกฎหมายอาญาซึ่งกำหนดให้เป็นความผิดมูลฐานตามกฎหมายฟอกเงินยังไม่ครอบคลุมความผิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในองค์กรอาชญกรรมตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติที่จัดตั้งในลักษณะองค์กร ค.ศ. 2000 ที่กำหนดให้การตกลงกับบุคคลตั้งแต่ 3 คนขึ้นไปหรือมากกว่าเพื่อกระทำความผิดที่เป็นความผิดอาญาร้ายแรงซึ่งมีโทษตั้งแต่ 4 ปีขึ้นไปนั้นเป็นความผิดอาญาตามกฎหมายไทย (5) กฎหมายฟอกเงินใประเทศไทยยังไม่ได้กำหนดมาตรการในการริบทรัพย์ตามมูลค่าตามหลักเกณฑ์ที่ได้กำหนดไว้ในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการลักลอบค้ายาเสพติดและวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท ค.ศ. 1988, อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติที่จัดตั้งในลักษณะองค์กร ค.ศ. 2000 และอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 5. ข้อเสนอแนะของการวิจัย 1) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (1) ควรจะดำเนินการให้หน่วยงานที่มีรายงานการทำธุรกรรมทางการเงินและหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องจำนวนมากที่ยังไม่ได้มีการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์การป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินเหมือนกับที่สำนักงาน ปปง. ได้ทำไว้แล้ว โดยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทุกองค์กรจะต้องมีการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ที่สอดคล้องกับนโยบายและยุทธศาสตร์ระดับชาติในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินเพื่อแก้ไขปัญหาการฟอกเงินในประเทศไทยได้เป็นผลสำเร็จจนถึงระดับมาตรฐานสากลที่เป็นเอกภาพชัดเจน (2) ควรจะมีการศึกษาวิจัยแนวนโยบายปฏิรูปราชการถึงความเป็นไปได้ที่ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของหน่วยงานราชการในการปฏิรูปให้สำนักงาน ปปง. เป็นหน่วยงานอิสระที่ปลอดพ้นจากการแทรกแซงของนักการเมืองและคนในเครื่องแบบอย่างเป็นรูปธรรม โดยให้มีความเป็นอิสระเทียบเท่ากับสำนักงานอัยการสูงสุดหรือสำนักงาน ป.ป.ช. เป็นต้น ตลอดจนให้มีการปฏิรูปโครงสร้างใหญ่ของระบบราชการให้สำนักงาน ป.ป.ช. และ สำนักงาน ป.ป.ท. สำนักงาน ป.ป.ส. และสำนักงาน ปปง. รวมทั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกรมสอบสวนคดีพิเศษเข้ามารวมอยู่ในโครงสร้างใหญ่เดียวกันในลักษณะที่เป็นองค์กรอิสระระดับสูง คือ “Autonomous High Authorities”ภายใต้การกำกับดูแลในสังกัดของ“กระทรวงความมั่นคงแห่งชาติ (Ministry of National Security)” ที่อาจตั้งขึ้นมาจากการรวมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแห่งชาติประกอบด้วย สภาความมั่นคงแห่งชาติ สำนักข่าวกรองแห่งชาติ และสำนักงาน กอ.รมน. เป็นต้น (3) ควรจะกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ดำเนินการให้มีการจัดทำฐานข้อมูลกลางในการเก็บข้อมูล เช่น ประวัติอาชญากร และประวัติการฟอกเงิน เป็นต้น เพื่อให้สามารถคัดเลือกบุคลากรเข้าเป็นกรรมการ ต่าง ๆ ซึ่งประเทศไทยน่าจะมีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการและรวบรวมข้อมูลทั้งหมดเข้าด้วยกัน เนื่องจากข้อมูลในลักษณะนี้กระจัดกระจายกันอยู่ตามหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและเอกชน เช่น ศาล อัยการ ตำรวจ และกรมสอบสวนคดีพิเศษ ทั้งนี้ เพื่อข้อมูลที่กระจัดกระจายกันอยู่นี้จะรวบรวมกันไว้อยู่ในฐานข้อมูลเดียวกัน โดยจัดให้มีระบบรักษาความปลอดภัยและจำกัดการเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้ เพราะข้อมูลในลักษณะนี้จะเป็นประโยชน์ต่อสถาบันการเงินต่างๆ อย่างมาก (4) ควรจะดำเนินการแก้ไขปัญหาด้านการวางแผนการดำเนินงานตามนโยบายและยุทธศาสตร์ของหน่วยงานภายในสำนักงาน ปปง. มุ่งให้ความสำคัญต่อผลการดำเนินงานให้สามารถบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ตามนโยบายและยุทธศาสตร์ของสำนักงาน ปปง. ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งปัญหาดังกล่าวนี้ได้ส่งผลต่อเนื่องต่อการบริหารแผนการดำเนินงานและการบริหารจัดการงบประมาณในภาพรวมของหน่วยงานภายในและขององค์กรสำนักงาน ปปง. โดยรวมด้วย ดังนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่ปัญหานี้ควรจะต้องได้รับการแก้ไขโดยเร็วในอนาคต (5) ควรจะเสนอมาตรการ ความเห็น และข้อเสนอแนะที่เกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ต่อคณะรัฐมนตรีให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เพื่อแก้ไขปัญหาสถิติการดำเนินคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงินอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับการดำเนินคดีทรัพย์สินทางแพ่ง ดังต่อไปนี้ ประการแรก เสนอให้มีการจัดตั้ง “ตำรวจฟอกเงิน” ขึ้นเป็นหน่วยงานเฉพาะกิจในด้านป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ดังเช่น ตำรวจยาเสพติด (บช.ปส.) ตำรวจคุ้มครองผู้บริโภค (บก.ปคบ.) ฯลฯ ประการที่สอง เสนอให้เพิ่มเติมบทบาทของสำนักงาน ปปง. ให้เป็นพนักงานสอบสวน มีส่วนร่วม ในการสอบสวนคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงิน เพื่อถ่วงดุลการใช้ดุลพินิจของพนักงานสอบสวน ตลอดจนให้การสนับสนุนข้อมูลที่ใช้เป็นพยานหลักฐานในคดีอาญาฐานฟอกเงินมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ดี ควรให้เจ้าพนักงานตำรวจซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนเป็นผู้มีหน้าที่ในการดำเนินการเป็นหลัก ประการที่สาม เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักงาน ปปง. ภูมิภาค เพื่อประสานงาน/ร่วมดำเนินคดีอาญา ในความผิดฐานฟอกเงินกับตำรวจภูธร ประการที่สี่ เสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมความผิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในองค์กรอาชญากรรม โดยกำหนดให้ “การตกลงกับบุคคลตั้งแต่ 3 คนขึ้นไปหรือมากกว่า เพื่อกระทำความผิดที่เป็นความผิดอาญาร้ายแรงซึ่งมีโทษตั้งแต่ 4 ปีขึ้นไป”นั้นเป็นความผิดอาญาตามอนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติที่จัดตั้งในลักษณะองค์กร ค.ศ. 2000 ขึ้นแทนที่ความผิดเกี่ยวกับการเป็นสมาชิกอั้งยี่ตามประมวลกฎหมายอาญา รวมทั้งความผิดมูลฐานเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในองค์กรอาชญากรรมตามกฎหมายฟอกเงิน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงิน ประการที่ห้า เสนอให้เพิ่มเติมนำการลงโทษริบทรัพย์ตามมูลค่า (Value–based Confiscation) มาใช้ในประเทศไทย ตลอดจนให้กำหนดมาตรการริบทรัพย์ทางอาญาในคดีฟอกเงินไว้โดยเฉพาะในพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงิน (6) ควรจะกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อสร้างหลักประกันความมั่นคงความก้าวหน้าในอาชีพการงานให้กับบุคลากร ไม่ให้มีการเมืองแทรกแซงระบบระบบบริหารงานบุคคล (7) ควรจะกำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้เงินกองทุนมาเพื่อนำมาใช้เป็นค่าเงินสินบนและเงินรางวัล ในการดำเนินคดีอาญาในความผิดฐานฟอกเงิน (8) ควรจะเสนอแนะให้มีการรวบรวมและแก้ไขกฎหมายฟอกเงินให้มีความกระชับ ชัดเจน และง่ายต่อการทำความเข้าใจ โดยให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ปฎิบัติงาน หน่วยงานผู้มีหน้าที่รายงานการทำธุรกรรม และหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง (9) ควรจะเสนอแนะให้มีการแก้ไขหลักเกณฑ์ในการนำเงินกองทุนมาใช้ในด้าน AML ให้มีความสะดวกและคล่องตัวในการใช้จ่ายมากขึ้น 2) ข้อเสนอแนะเชิงการปฏิบัติการ (1) ควรนำเงินกองทุนมาจัดจ้างบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านและเจ้าหน้าที่สนับสนุนทั่วไปมาปฏิบัติงานในสำนักงาน ปปง. เพื่อแก้ไขการขาดแคลนอัตรากำลังในทุกหน่วยงานและการขาดแคลนบุคลากรที่เชี่ยวชาญตรงกับสายงานภายในสำนักงาน ปปง. รวมถึงปัญหาการเสียบุคลากรที่มีคุณภาพให้กับองค์กรอื่นไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือภาคเอกชนและปัญหาเข้าใกล้ภาวะขาดแคลนบุคลากรระดับหัวหน้าหน่วยงานอาวุโสที่มีความชำนาญงานเพื่อมาทดแทนบุคลากรอาวุโสที่กำลังเกษียณอายุราชการออกไป (2) ควรจะดำเนินการจัดให้มีการอบรมพัฒนาความรู้ความเชี่ยวชาญบุคลากรตามระดับความเข้มข้นในหลักสูตรเบื้องต้น หลักสูตรระดับกลาง และหลักสูตรระดับสูง ในแต่ละด้าน โดยใช้ทีมงานให้ความรู้ที่มีความรู้ความสามารถจริงและเป็นที่ยอมรับ (3) ควรจะดำเนินการผลักดันร่วมกับสมาคมนายหน้าอสังหาริมทรัพย์ไทยให้ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับนายหน้าที่เป็นการเฉพาะที่เป็นมาตรฐานเหมือนอย่างในกฎหมายต่างประเทศ เนื่องจากยังไม่มีกฎหมายกำกับดูแลผู้ประกอบอาชีพนายหน้าอสังหาริมทรัพย์เป็นการเฉพาะ (4) ควรจะแสวงหาแนวทางในการกำหนดหลักเกณฑ์ที่ใช้ระบุตัวตนของผู้ประกอบอาชีพค้าทองและ อัญมณีรวมถึงเครื่องประดับที่มีอัญมณีเป็นส่วนประกอบ (5) ในการวิจัยครั้งต่อไป ควรจะมีการศึกษาเรื่องราวตัวอย่างที่เป็นเหตุการณ์จริง (True Story) หรือคดีตัวอย่างที่เกิดขึ้นจริงจากทั้งฐานความผิดเดิมและฐานความผิดใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นมากด้วย เพื่อจะได้ทราบประเด็นปัญหาอุปสรรคที่สำคัญ ๆ ได้อย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรม เพื่อนำไปประเมินผลการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติว่าด้วยกฎหมายฟอกเงินที่มีอยู่และพัฒนาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่อต้านการฟอกเงินของประเทศไทยให้มีมาตรฐานสากลเทียบเท่านานาอารยประเทศต่อไป

คำสำคัญ