แนวทางพัฒนาการสื่อสารและประชาสัมพันธ์เพื่อยกระดับดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทย: ศึกษากรณีการจ่ายสินบนให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐ

บทคัดย่อ

สืบเนื่องจากองค์กรต่อต้านการทุจริตและหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนและประกอบธุรกิจในประเทศไทยได้มีมาตรการป้องกันการให้และเรียกรับสินบนในกระบวนการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่รัฐ โดยได้กำหนดระเบียบและแนวทางการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐ การนำระบบอิเล็กทรอนิกส์มาใช้ในการดำเนินงานเพื่อลดโอกาสการให้และเรียกรับสินบนของเจ้าหน้าที่รัฐ รวมถึงประเทศไทยได้มีการอนุวัติกฎหมายต่อต้านสินบนของประเทศไทยให้สอดคล้องกับอนุสัญญาต่าง ๆ เพื่อให้กฎหมายต่อต้านสินบนมีมาตรฐานสากล แต่เมื่อพิจารณาค่าคะแนนดัชนีวัดการทุจริตต่าง ๆ ที่จัดทำโดยองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) และ TRACE Bribery Risk Matrix ของประเทศไทย พบว่า ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาค่าคะแนนของดัชนีดังกล่าวไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงหรือยกระดับค่าคะแนนไปอย่างก้าวกระโดดอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการดำเนินการต่อต้านการให้และรับสินบนในประเทศไทยของหน่วยงานภาครัฐ ไม่ได้ส่งผลต่อการแก้ไขปัญหาการให้และเรียกรับสินบนในประเทศไทย รวมทั้งไม่สามารถส่งเสริมภาพลักษณ์ความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐในประเทศไทยสู่ระดับนานาชาติได้ ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงได้ดำเนินการศึกษาวิจัย เรื่อง “การจ่ายสินบนให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐของบรรษัทข้ามชาติและนักลงทุนที่ประกอบธุรกิจและลงทุนในประเทศไทย” มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสถานการณ์และการรับรู้ การเรียกรับและการให้สินบนเจ้าหน้าที่รัฐของบรรษัทข้ามชาติและนักลงทุนชาวไทยที่ประกอบธุรกิจในประเทศไทย และศึกษาแนวทาง มาตรการ และการดำเนินงานของสำนักงาน ป.ป.ช. และหน่วยงานภาครัฐเพื่อแก้ไขปัญหาและป้องกันการติดสินบน รวมถึงศึกษาแนวปฏิบัติที่ดี (Best Practice) ของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาการเรียกรับและการให้สินบนของเจ้าหน้าที่รัฐและมีค่าคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) สูงอย่างต่อเนื่อง อันจะนำมาซึ่งแนวทางในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการเรียกรับและการให้สินบนเจ้าหน้าที่รัฐของบรรษัท การศึกษาครั้งนี้ คณะผู้วิจัยใช้ระเบียบวิธีวิจัยแบบผสมผสานวิธี (Mixed Methods Research) แบ่งการวิจัยออกเป็น 2 ขั้นตอน กล่าวคือ ในขั้นตอนแรกเป็นการวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Research) โดยใช้แบบสอบถาม (Questionnaire) เพื่อเก็บข้อมูลเชิงปริมาณจากบรรษัทข้ามชาติและบริษัทสัญชาติไทยในภาคธุรกิจการผลิต การบริการ และการก่อสร้าง จำนวนอย่าง 400 ราย ภายหลังจากการเก็บข้อมูล และวิเคราะห์สังเคราะห์ข้อมูลเชิงปริมาณ จะเป็นขั้นตอนของการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) โดยเก็บข้อมูลจากการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) ผู้ให้ข้อมูลสำคัญ (Key Informants) จำนวน 6 กลุ่ม ประกอบด้วย ผู้แทนบรรษัทข้ามชาติและบริษัทสัญชาติไทย ผู้แทนจากสมาคมภาคธุรกิจ ผู้บริหารและ/หรือเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนของบรรษัทข้ามชาติและนักธุรกิจที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทย ผู้บริหารและ/หรือเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการทุจริตในประเทศไทย ผู้บริหารและ/หรือเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการทุจริตในต่างประเทศ และนักวิชาการหรือผู้เชี่ยวชาญที่มีองค์ความรู้ด้านการลงทุนในประเทศไทย ผลการศึกษา พบว่า ประเทศไทยยังคงประสบปัญหาการให้และเรียกรับสินบนในกระบวนการลงทุนและประกอบธุรกิจโดยมีสถานการณ์การให้และเรียกรับสินบนในระดับปานกลาง ซึ่งมีความสอดคล้องกับผลการสำรวจความเสี่ยงในการถูกเจ้าหน้าที่รัฐเรียกรับสินบนทางธุรกิจของ TRACE Bribery Risk Matrix ที่มีการรายงานผลประเทศไทยมีความเสี่ยงในการถูกเรียกรับสินบนจากเจ้าหน้าที่รัฐในระดับปานกลาง และเมื่อพิจารณาสถานการณ์การทุจริตและการติดสินบนที่สะท้อนจากดัชนีชี้วัดการทุจริตในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา ได้แก่ ดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ประเทศไทยมีค่าคะแนน 35 – 36 คะแนน มีคะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 36 คะแนน และ TRACE Bribery Risk Matrix ประเทศไทยมีค่าคะแนน 46 – 50 คะแนน มีคะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 47 คะแนน จึงแสดงให้เห็นชัดเจนว่าสถานการณ์การทุจริตและความเสี่ยงการถูกเรียกรับสินบนจากเจ้าหน้าที่รัฐในการประกอบธุรกิจยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ ผู้ประกอบธุรกิจส่วนใหญ่รับรู้สถานการณ์การให้และเรียกรับสินบนที่เกิดขึ้นในกระบวนการลงทุนและประกอบกิจการในประเทศไทย ผ่านช่องทางสื่อสังคมออนไลน์ คำบอกเล่าจากคนรู้จัก สื่อโทรทัศน์ และประสบการณ์จากตนเอง ซึ่งจากประสบการณ์การติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการลงทุนและประกอบธุรกิจในประเทศไทย หากมีการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐหรือจ่ายเงินอย่างไม่เป็นทางการจะส่งผลให้ผู้ประกอบธุรกิจได้รับการอำนวยความสะดวกและรวดเร็วจากการรับบริการของภาครัฐ วัตถุประสงค์หลักของการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐ คือ ความรวดเร็วในกระบวนการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่รัฐ การปิดหูปิดตาเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อให้ผู้ประกอบการได้รับอนุญาตให้กระทำงานอย่างใดอย่างหนึ่งที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด และการชนะการประมูล หรือที่เรียกว่า “ซื้องาน” รูปแบบของสินบนส่วนใหญ่จะอยู่ในรูปแบบของ “เงินสด” โดยกระบวนการลงทุนและประกอบธุรกิจในประเทศไทยที่ผู้ประกอบการมีประสบการณ์ในการเสนอให้และถูกเรียกรับสินบนสูงสุด 5 อันดับแรก คือ การประมูลงานภาครัฐ รองลงมาเป็นการขออนุญาตก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรม/อาคาร/สิ่งก่อสร้างต่าง ๆ การขออนุญาตประกอบธุรกิจ กระบวนการทางศุลกากร และกระบวนการทางภาษี ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าผู้ประกอบการภาคธุรกิจเอกชนจะมีประสบการณ์การให้และเรียกรับสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการลงทุนและประกอบกิจการในประเทศไทย แต่ผู้ประกอบการภาคธุรกิจส่วนใหญ่เลือกที่จะไม่ร้องเรียนการทุจริตกับองค์กรต่อต้านการทุจริตหรือหน่วยงานภาครัฐอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เนื่องจาก ไม่มีความเชื่อมั่นในเรื่องของการรักษาความลับของการร้องเรียน และมีความกังวลว่าหากมีการร้องเรียนการทุจริตจะส่งผลกระทบต่อการประกอบธุรกิจของตนเองและอาจถูกกลั่นแกล้งได้ เช่น การถูกเจ้าหน้าที่รัฐเข้าตรวจสอบการประกอบธุรกิจบ่อยครั้ง การถูกเจ้าหน้าที่รัฐปฏิเสธการรับเอกสารขออนุญาตต่าง ๆ เนื่องจากเอกสารไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ทั้งที่เอกสารที่ยื่นมีความถูกต้องสมบูรณ์แล้ว เป็นต้น ทั้งนี้ หน่วยงานภาครัฐและองค์กรต่อต้านการทุจริตในประเทศไทย เช่น สำนักงาน ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ท. ได้มีความพยายามในการแก้ไขปัญหาและป้องกันการให้และเรียกรับสินบนในกระบวนการลงทุนและประกอบธุรกิจในประเทศไทย เช่น การแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับกฎหมายสากลและพันธกรณีต่าง ๆ การจัดทำคู่มือแนวทางกำหนดมาตรการป้องกันสินบนสำหรับภาคเอกชน การประชาสัมพันธ์ช่องทางร้องเรียนการทุจริต การสร้างการมีส่วนร่วมในการต่อต้านสินบนกับภาคธุรกิจเอกชน การกำหนดขั้นตอนการดำเนินการของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจในประเทศไทยให้มีความชัดเจนทั้งในเรื่องของเอกสารที่ต้องยื่นและกรอบเวลา และการนำระบบอิเล็กทรอนิกส์และระบบออนไลน์มาใช้ในการให้บริการของหน่วยงานภาครัฐเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้รับบริการทั้งภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนทั่วไป ซึ่งแนวทางดังกล่าวที่ประเทศไทยดำเนินการมีความสอดคล้องกับแนวทางที่สาธารณรัฐสิงคโปร์ เขตบริหารพิเศษฮ่องกง และสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ใช้เป็นแนวทางเพื่อแก้ไขปัญหาและป้องกันการติดสินบนในกระบวนการประกอบธุรกิจ หากแต่ยังคงมีแนวทางที่ประเทศไทยยังไม่ได้มาใช้ ดังเช่นในส่วนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ จะให้ความสำคัญในเรื่องของการรายงานข้อมูลการรับสิ่งของหรือกิจกรรมบันเทิงต่าง ๆ และการรายงานเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest: COI) โดยมีการจัดทำเป็นระบบการรายงานการรับสิ่งของหรือกิจกรรมบันเทิง และผลประโยชน์ทับซ้อนของเจ้าหน้าที่ทุกระดับในองค์กร รวมถึงยังให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังโดยไม่เลือกปฏิบัติ สำหรับเขตบริหารพิเศษฮ่องกง ได้ให้สำคัญในเรื่องของการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือผลประโยชน์ทับซ้อน (COI) เนื่องจากเป็นการทุจริตรูปแบบหนึ่งที่มีแนวโน้มจะมีความรุนแรงมากขึ้นในอนาคต อีกทั้งยังมุ่งเน้นการบังคับใช้กฎหมายต่อต้านการทุจริตอย่างจริงจังและไม่เลือกปฏิบัติเช่นเดียวกับสาธารณรัฐสิงคโปร์ นอกจากนี้ เขตบริหารพิเศษฮ่องกงได้มีการจัดประชุมร่วมกันระหว่างผู้บริหารระดับสูงขององค์กรต่อต้านการทุจริตและหน่วยงานภาครัฐในรอบ 6 เดือน หรือรอบ 1 ปี อย่างต่อเนื่อง เพื่อร่วมกันแลกเปลี่ยนความเห็นเกี่ยวกับสถานการณ์การทุจริตของหน่วยงานภาครัฐต่าง ๆ ในเขตบริหารพิเศษฮ่องกง และร่วมกันกำหนดแนวทางป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้สอดคล้องและเท่าทันกับสถานการณ์จริงที่เกิดขึ้น สำหรับสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ได้ให้ความสำคัญกับการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการกำกับดูแลการรับสิ่งของหรือผลประโยชน์ตอบแทน เรียกว่า “Improper Solicitation and Graft Act 2006” อย่างจริงจังและเข้มงวด และให้ความสำคัญในเรื่องของการเปลี่ยนแปลงทัศนคติความคาดหวังของผู้มีส่วนได้เสียภายในและภายนอกองค์กรให้สนับสนุนการดำเนินการดำเนินงานที่โปร่งใสและต่อต้านบริษัทเอกชนที่ประกอบธุรกิจ อย่างไม่ตรงไปตรงมา สุดท้ายนี้ จากการผลการศึกษาได้มีข้อเสนอแนะสำคัญในการแก้ไขปัญหาและป้องกันการให้และเรียกรับสินบนในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย คือ หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจและลงทุนในประเทศไทยควรลดอำนาจการใช้ดุลพินิจเจ้าหน้าที่รัฐโดยการกำหนดแนวปฏิบัติและกรอบระยะเวลาการดำเนินงานที่ชัดเจน ควรมีการพิจารณาทบทวนลดการขอใบอนุญาตที่ไม่จำเป็นโดยการรับฟังความเห็นของผู้ประกอบธุรกิจในประเทศไทยเป็นข้อมูลสำคัญประกอบการพิจารณา เนื่องจากกลุ่มผู้ประกอบธุรกิจเป็นผู้ที่รับทราบและรับรู้ข้อมูลเชิงประจักษ์จากกระบวนการขอใบอนุญาตของหน่วยงานภาครัฐโดยตรง และควรมีการให้บริการเบ็ดเสร็จ ณ จุดเดียว (One Stop Service) ที่ขณะนี้ประเทศไทยได้มีความพยายามให้บริการในรูปแบบดังกล่าว แต่ยังไม่เกิดขึ้นจริงอย่างสัมฤทธิ์ผลและเป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติ รวมถึงควรมีการนำระบบดิจิทัลและระบบออนไลน์อย่างเต็มรูปแบบมาใช้ในกระบวนการดำเนินงาน ซึ่งปัจจุบันนี้หน่วยงานภาครัฐมีการนำระบบดิจิทัลและระบบออนไลน์มาใช้ในการทำงานแล้ว แต่ในทางปฏิบัติยังคงต้องมีการใช้เอกสารในรูปแบบกระดาษ (hardcopy) จำนวนมากเพื่อบันทึก (upload) เข้าสู่ระบบ และหน่วยงานภาครัฐควรมีการถ่ายโอนภารกิจการอนุมัติอนุญาตบางประเภทที่เป็นกิจวัตรประจำ (routine) ให้ภาคเอกชน โดยหน่วยงานภาครัฐจะมีบทบาทเป็นผู้กำกับดูแลให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติที่กำหนดเท่านั้น และแนวทางสำคัญที่สุดในการแก้ไขปัญหาและป้องกันการให้และเรียกรับสินบนในกระบวนการลงทุนและประกอบธุรกิจอย่างยั่งยืน คือ องค์กรต่อต้านการทุจริตควรสร้างเครือข่ายภาคเอกชนในการแก้ไขปัญหาและป้องกันการติดสินบนผ่านทางสมาคมธุรกิจเอกชน เพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจต่อปัญหาที่ภาคธุรกิจต้องเผชิญกับการทุจริตและการติดสินบนในประเทศไทยอันนำไปสู่การกำหนดแนวทางการแก้ไขและป้องกันปัญหาที่เกิดขึ้นได้ตรงกับปัญหาที่เกิดขึ้นจริงได้อย่างเป็นรูปธรรม

คำสำคัญ