นโยบายการกำกับดูแลเพื่อพัฒนาการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินในประเทศไทย

บทคัดย่อ

โครงการวิจัย เรื่อง “นโยบายการกำกับดูแลเพื่อพัฒนาการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินในประเทศไทย” มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ คือ (1) เพื่อวิเคราะห์สภาพการแข่งขันและสภาพการกำกับดูแลธุรกิจทางการเงินทั้งในประเทศไทยและเปรียบเทียบกับต่างประเทศ และ (2) เพื่อออกแบบนโยบายที่ควรจะเป็นในการกำกับดูแลให้เกิดการพัฒนาด้านการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินในประเทศไทย ทำการศึกษาเฉพาะธุรกิจทางการเงินหลัก 3 ประเภท คือ ธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ธุรกิจประกันภัย (ประกันชีวิต และประกันวินาศภัย) และธุรกิจหลักทรัพย์ และศึกษาเปรียบเทียบในลักษณะกรณีศึกษาของประเทศสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น สิงคโปร์ และมาเลเซีย ดำเนินการวิจัยเชิงคุณภาพเป็นหลักจากเอกสาร และการสัมภาษณ์เชิงลึกภาคเอกชน ที่เกี่ยวข้อง และมีการวิจัยเชิงปริมาณสนับสนุนในส่วนของการวัดระดับการแข่งขันด้วยค่าดัชนีเฮอร์ฟินดาล- เฮิร์ชแมน (Herfindahl-Hirschman Index: HHI) และอัตราการกระจุกตัว (Concentration ratio) ผลการวิจัยเพื่อตอบวัตถุประสงค์ที่ (1) พบว่า ธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ประกันชีวิต ประกันวินาศภัย และหลักทรัพย์ มีสภาพการแข่งขันทางธุรกิจ สภาพการกำกับดูแล และนโยบายตามแผนพัฒนาธุรกิจแต่ละประเภทคล้ายคลึงและแตกต่างกันไป โดยในภาพรวมธุรกิจทางการเงิน ในประเทศไทยมีโครงสร้างตลาดแบบแข่งขันไม่สมบูรณ์ จากการวัดระดับการแข่งขันภายในธุรกิจด้วยดัชนี HHI พบว่าธุรกิจประกันวินาศภัยและหลักทรัพย์มีระดับการแข่งขันภายในธุรกิจสูงกว่าธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมีระดับการแข่งขันปานกลาง ในขณะที่ธุรกิจประกันชีวิตมีการแข่งขันต่ำกว่าธุรกิจประเภทอื่นโดยเปรียบเทียบโครงสร้างการจัดองค์กรกำกับดูแลธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยมีลักษณะหลายองค์กรกำกับดูแลตามแต่ละประเภทธุรกิจโดยมีกระทรวงการคลังดูแลในภาพรวมทั้งระบบ ธุรกิจธนาคารพาณิชย์อยู่ภายใต้การกำกับดูแลหลักโดยธนาคารแห่งประเทศไทย ธุรกิจประกันภัยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ส่วนธุรกิจหลักทรัพย์อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ทั้ง 3 องค์กรกำกับดูแลต่างมีพระราชบัญญัติเฉพาะให้อำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลแตกต่างกันไป กฎเกณฑ์การกำกับดูแลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันในที่นี้ได้ทำการศึกษากฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ กฎเกณฑ์ด้านการจัดตั้งธุรกิจและการให้ใบอนุญาต กฎเกณฑ์การถือหุ้น กฎเกณฑ์การดำรงเงินทุนสำรองและสภาพคล่อง และกฎเกณฑ์การประกอบธุรกิจ ซึ่งพบว่า ธุรกิจธนาคารพาณิชย์และธุรกิจประกันภัยมีกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดตั้งธุรกิจและการถือหุ้นโดยชาวต่างชาติคล้ายคลึงกัน โดยการให้ใบอนุญาตกรณีธุรกิจประกันภัยจะมีความยากกว่ากรณีธนาคารพาณิชย์เพราะต้องผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ในขณะที่ธุรกิจหลักทรัพย์มีกฎเกณฑ์การกำกับดูแลที่ค่อนข้างผ่อนปรนกว่าธุรกิจอื่นและมีความพยายามให้ภาคเอกชนมีบทบาทในการกำกับดูแลตนเองให้มากขึ้น นอกจากนี้ ธุรกิจทางการเงินทั้ง 3 ประเภทต่างมีการดำเนินนโยบายตามแผนพัฒนาธุรกิจแต่ละประเภทแยกจากกัน โดยแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะที่ 2 (2553-2557) มีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดแนวทางการดำเนินนโยบายกำกับดูแลธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ทั้งการสนับสนุนการควบรวมกิจการและการเปิดเสรีให้ธนาคารพาณิชย์ต่างชาติมีบทบาทมากขึ้น ส่วนแผนพัฒนาการประกันภัย ฉบับที่ 1 (2549-2554) เป็นแผนที่มุ่งเน้นการเสริมสร้างบริษัทประกันภัยในระบบให้มีความมั่นคงเข้มแข็งทางการเงิน ดำเนินงานอย่างมีคุณภาพ มีขีดความสามารถในการแข่งขัน และเป็นที่เชื่อมั่นไว้วางใจของประชาชนมากกว่าจะส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันหรือการเปิดเสรีให้ต่างชาติ สำหรับแผนพัฒนาตลาดทุนไทย (2553 -2557) เป็นแผนการพัฒนาที่มีลักษณะครอบคลุมการพัฒนาตลาดทุนไทยทั้งระบบให้มีประสิทธิภาพ และเน้นปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ รวมถึงส่งเสริมการแข่งขันด้วย จากการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญภาคเอกชน 3 แห่ง ได้แก่ สมาคมธนาคารไทย สมาคมประกันวินาศภัย และสมาคมบริษัทหลักทรัพย์ พบว่า สภาพการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินทั้งธนาคารพาณิชย์ ประกันวินาศภัย และหลักทรัพย์ มีการแข่งขันสูงอย่างต่อเนื่องทั้งก่อนและหลังวิกฤติการเงินในประเทศไทยเมื่อช่วง ปี 2540 ส่วนการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ช่วงหลังวิกฤติมีความเข้มงวดมากขึ้นในขณะที่ธุรกิจหลักทรัพย์มีการผ่อนคลายการกำกับดูแลมากกว่าช่วงก่อนวิกฤติ ส่วนธุรกิจประกันวินาศภัยยังคงมีการกำกับดูแลแบบค่อยเป็นค่อยไปทั้งก่อนและหลังวิกฤติ สำหรับข้อคิดเห็นเกี่ยวกับแผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินและความเห็นอื่น ๆ กรณีธนาคารพาณิชย์ ผู้ให้สัมภาษณ์เห็นว่ายังต้องมีการดำเนินการตามแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินระยะที่ 2 ที่เด่นชัดมากขึ้น ขาดการส่งเสริมความเข้าใจในธุรกิจ Microfinance และการส่งเสริมการควบรวมโดยสมัครใจอาจเกิดขึ้นได้ยาก ส่วนการเปิดเสรีเรื่องการขยายสาขาและ ATM ให้ธนาคารต่างชาติควรคำนึงถึงผลกระทบระยะยาวต่อการพัฒนาธนาคารพาณิชย์ไทย นอกจากนี้ยังมีข้อเสนอแนะให้ภาครัฐควรวางแผนพัฒนาระบบธนาคารพาณิชย์แบบมองไปข้างหน้าระยะยาวมากกว่านี้ และควรมีมาตรการส่งเสริมอื่น ๆ เพื่อช่วยให้ธนาคารพาณิชย์ไทยแข่งขันได้มากขึ้น กรณีธุรกิจประกันภัย ผู้ให้สัมภาษณ์เห็นว่าแผนพัฒนาการประกันภัย ฉบับที่ 1 มุ่งเน้นส่งเสริมความมั่นคงในระบบก่อนโดยยังไม่ปล่อยให้แข่งขันเสรีอย่างเต็มที่ได้ การส่งเสริมการควบรวมกิจการจะทำให้ส่วนใหญ่เริ่มลดบทบาทในส่วนนี้ลงและมีการดำเนินนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อให้แข่งขันกับเอกชนมากยิ่งขึ้น ส่วนนโยบายการเปิดเสรีธุรกิจทางการเงินในสหรัฐฯ สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น และสิงคโปร์ มีลักษณะผ่อนคลายสูงมาก ในขณะที่มาเลเซียมีลักษณะทยอยเปิดเสรีตามแผนพัฒนาตลาดเงินและตลาดทุน จากผลการวิจัยเปรียบเทียบทั้งสภาพการแข่งขัน สภาพการกำกับดูแล และนโยบายตามแผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ มีการอภิปรายผลหรือตั้งข้อสังเกตโดยคณะผู้วิจัย ดังนี้ 1. ธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยยังคงมีการแข่งขันภายในธุรกิจตลอดเวลา ทั้งช่วงก่อนเกิดวิกฤติการณ์ทางการเงินในประเทศไทยปี 2540 และหลังวิกฤติ โดยโครงสร้างการแข่งขันถือว่ายังเป็นธุรกิจที่มีโครงสร้างของตลาดการแข่งขันไม่สมบูรณ์ แต่ไม่พบว่ามีการผูกขาดทางธุรกิจโดยผู้ประกอบการรายหนึ่งรายใดอย่างชัดเจน ธุรกิจประกันชีวิตและธุรกิจธนาคารพาณิชย์มีข้อสังเกตว่าตลาดการแข่งขันมีลักษณะการกระจุกตัวมากกว่าธุรกิจประกันวินาศภัยและธุรกิจหลักทรัพย์ ทั้งนี้ การพิจารณาการแข่งขันโดยวัดจากการกระจุกตัวเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ โดยยังต้องคำนึงถึงพฤติกรรมการแข่งขันและผลการประกอบการของธุรกิจประกอบกันด้วย และจากกรณีศึกษาสภาพการแข่งขันของต่างประเทศเมื่อเทียบกับประเทศไทยจะพบว่า แต่ละประเทศที่ทำการศึกษา ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป และมาเลเซียมีสภาพการแข่งขันในธุรกิจหลักทรัพย์อยู่ในระดับสูงเช่นเดียวกับในประเทศไทย ซึ่งมีนัยสะท้อนให้เห็นถึงภาวะตลาดทุนโลกที่มีการแข่งขันกันค่อนข้างเสรีเมื่อเทียบกับธุรกิจทางการเงินประเภทอื่น โดยเฉพาะกรณีของธนาคารพาณิชย์ซึ่งยังมีระดับของการแข่งขันแตกต่างกันในแต่ละประเทศ โดยเฉพาะในสิงคโปร์ที่มีการแข่งขันอยู่ในระดับต่ำ2. สภาพการกำกับดูแลในระบบธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยทั้ง 3 ประเภทหลักเป็นประเด็นที่น่าพิจารณา เนื่องจากหน่วยงานกำกับดูแล (Financial Regulators) ในประเทศไทยมีลักษณะกระจัดกระจายแยกกำกับดูแลตามแต่ประเภทธุรกิจ กล่าวคือ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กำกับดูแลธุรกิจธนาคารพาณิชย์ สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) กำกับดูแลธุรกิจประกันชีวิตและธุรกิจประกันวินาศภัย และสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) กำกับดูแลธุรกิจหลักทรัพย์และธุรกิจ ที่เกี่ยวข้องกับตลาดทุนโดยหน่วยงานกำกับดูแลดังกล่าวจะมีกระทรวงการคลังโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีบทบาทหน้าที่กำกับดูแลในภาพรวม และร่วมกำกับดูแลในบางเรื่อง โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ (New entry) ด้วยการให้ใบอนุญาตประกอบธุรกิจ และในกรณีที่ต้องเข้ามาแก้ไขเยียวยาความเสียหายในระบบการเงินเพื่อไม่ให้กระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชน ลักษณะโครงสร้างการกำกับดูแลหลายหน่วยงานในประเทศไทยจะมีลักษณะคล้ายคลึงกับกรณีของสหรัฐอเมริกาแต่มีความซับซ้อนในแง่ของการปฏิบัติงานน้อยกว่าสหรัฐฯ เนื่องจากประเทศไทยยังการประกอบธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยยังไม่ซับซ้อนเท่าสหรัฐฯ ในขณะที่ประเทศอื่น ได้แก่ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปบางประเทศ และญี่ปุ่น จะมีลักษณะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลเดี่ยว (Single Financial Supervisory Agency) ที่มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลธุรกิจทางการเงินครบทุกประเภท ในขณะที่สิงคโปร์และมาเลเซีย แม้จะมีหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจธนาคารพาณิชย์และประกันภัยอยู่ในหน่วยงานเดียวกัน แต่จะแยกธุรกิจหลักทรัพย์ให้อีกหน่วยงานหนึ่งเป็นผู้กำกับดูแล ประเด็นความเหมาะสมหรือไม่เหมาะสมเกี่ยวกับโครงสร้างหน่วยงานกำกับดูแลในประเทศไทยยังไม่สามารถสรุปได้จากผลการศึกษานี้ แต่สิ่งที่พอจะสรุปได้ ก็คือ การเป็นหน่วยงานกำกับดูแลองค์กรเดียวหรือหลายองค์กรไม่มีผลต่อเสรีภาพและระดับการแข่งขันในธุรกิจทางการเงิน เนื่องจากทุกประเทศยังคงมีระดับการแข่งขันที่สะท้อนให้เห็นถึงเสรีภาพในการแข่งขันของภาคเอกชนจากหน่วยงานกำกับดูแลทั้งแบบองค์กรเดียวและหลายองค์กรโดยไม่มีการเข้าไปแทรกแซงหรือควบคุมกำกับ จนทำให้เกิดการบิดเบือนการทำงานของกลไกตลาดเสรี 3. กฎเกณฑ์การจัดตั้งธุรกิจและการให้ใบอนุญาต กฎหมายปัจจุบันกำหนดให้บุคคลที่จะประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์และประกันภัยต้องเป็นบริษัทมหาชน ซึ่งเป็นรูปแบบบริษัทที่จัดตั้งได้ยากกว่ากรณีบริษัทจำกัดและเกี่ยวพันกับประชาชนมากกว่า แม้การกำหนดให้ต้องเป็นบริษัทมหาชนจะมีนัยเป็นการกีดกันผู้ประกอบการขนาดเล็กที่มีทุนจำกัด แต่เพื่อความมั่นคงด้านเงินทุนซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นต่อการประกอบธุรกิจทางการเงินทำให้กฎเกณฑ์การกำหนดให้เป็นบริษัทมหาชนจะมีผลดีในเรื่องของโครงสร้างของทุนประกอบการที่สามารถระดมได้มากกว่ากรณีบริษัทจำกัดและสะท้อนการมีส่วนร่วมของประชาชน ผู้ถือหุ้นในธุรกิจทางการเงินเหล่านี้ ทั้งนี้ ธุรกิจทางการเงินเป็นธุรกิจให้บริการสาธารณะที่มีการควบคุมจากรัฐด้วยการกำหนดให้มีใบอนุญาตประกอบธุรกิจ จึงไม่ใช่ที่เปิดให้มีเสรีภาพในการประกอบการได้กว้างขวางเหมือนธุรกิจประเภทอื่น โดยอำนาจในการให้ใบอนุญาตประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์และธุรกิจหลักทรัพย์จะอยู่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังภายใต้คำแนะนำของหน่วยงานกำกับดูแลแต่ละประเภท (ธปท. ก.ล.ต.) ในขณะที่ใบอนุญาตประกอบธุรกิจประกันชีวิตและประกันวินาศภัยจะต้องให้รัฐมนตรีให้ความเห็นชอบผ่านการเสนอของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งสะท้อนถึงความยากในการได้รับในอนุญาตประกอบธุรกิจประกันภัยเมื่อเทียบกับธนาคารพาณิชย์และหลักทรัพย์ 4. กฎเกณฑ์การถือหุ้นในธุรกิจธนาคารพาณิชย์และธุรกิจประกันภัยมีความคล้ายคลึงกัน โดยมีลักษณะของการควบคุมสัดส่วนการถือหุ้นโดยเฉพาะจากผู้ถือหุ้นต่างชาติภายใต้เงื่อนไขใน 3 ระดับ กล่าวคือ ในระดับกรณีปกติต่างชาติสามารถถือหุ้นได้ร้อยละ 25 ของจำนวนหุ้นที่มีสิทธิออกเสียง และจำหน่ายได้ทั้งหมดในกิจการนั้น ๆ ในกรณีที่ต้องการถือหุ้นในระดับไม่เกินร้อยละ 49 สามารถขอให้หน่วยงานกำกับดูแล (ธปท. คปภ.) พิจารณาได้ และในระดับท้ายสุดเป็นกรณีที่มีเหตุพิเศษเกี่ยวพันกับการแก้ไขปัญหาของกิจการหรือความมั่นคงของกิจการก็อาจขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังภายใต้คำแนะนำของหน่วยงานกำกับดูแลพิจารณาผ่อนผันสัดส่วนการถือหุ้นต่างชาติได้มากขึ้น ในขณะที่ธุรกิจหลักทรัพย์ไม่มีกฎเกณฑ์กำหนดสัดส่วนผู้ถือหุ้นต่างชาติไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งสะท้อนถึงกฎเกณฑ์ที่ค่อนข้างเปิดเสรีต่อการเข้ามาลงทุนของต่างชาติในธุรกิจหลักทรัพย์ที่ง่ายกว่ากรณีธนาคารพาณิชย์และประกันภัย 5. กฎเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนและการดำรงเงินสำรอง กฎเกณฑ์การกำกับดูแลในกรณีนี้เกี่ยวพันกับวัตถุประสงค์เพื่อรักษาเสถียรภาพหรือความมั่นคงของระบบ (Prudential regulation) มากกว่าเพื่อส่งเสริมการแข่งขัน เพราะโดยหลักแล้วการกำหนดให้ดำรงเงินกองทุนหรือเงินสำรองย่อมเป็นการปิดโอกาสในการนำสินทรัพย์ทางการเงินของธุรกิจทางการเงินไปใช้หารายได้ทางธุรกิจ แต่เนื่องจากธุรกิจทางการเงินให้บริการสาธารณะที่มีความพิเศษเพราะมีผลกระทบเชิงลบจากความเสี่ยงต่อระบบ (Systemic Risk) ได้ง่ายกว่าธุรกิจประเภทอื่น การพัฒนาแข่งขันในธุรกิจทางการเงินจำเป็นต้องผูกพันกับกฎเกณฑ์การรักษาความมั่นคงด้านเงินทุนด้วย ซึ่งหน่วยงานกำกับดูแลทั้ง 3 แห่ง (ธปท. คปภ. ก.ล.ต.) จะมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนและเงินสำรองแตกต่างกันตามความเหมาะสมของธุรกิจทางการเงินแต่ละประเภท 6. กฎเกณฑ์การประกอบธุรกิจของธุรกิจทางการเงิน 4 ประเภทโดยทั่วไปมีลักษณะคล้ายกัน กล่าวคือ โดยหลักไม่อนุญาตให้ไปประกอบธุรกิจทางการเงินประเภทอื่นนอกเหนือจากธุรกิจของตนเอง (ห้ามทำธุรกิจข้ามประเภท) กฎเกณฑ์ในเรื่องนี้มีแยกประเภทการห้ามประกอบธุรกิจทางการเงินข้ามประเภทอย่างชัดเจนในกรณีของธุรกิจประกันภัยและธุรกิจหลักทรัพย์ โดยห้ามไม่ให้บริษัทประกันชีวิตประกอบธุรกิจประกันวินาศภัย และในทางกลับกันบริษัทประกันวินาศภัยห้ามทำธุรกิจประกันชีวิต ส่วนธุรกิจหลักทรัพย์จะประกอบธุรกิจที่เกี่ยวข้องในตลาดทุนได้เท่าที่ระบุไว้ในใบอนุญาต แต่การทำธุรกิจทางการเงินข้ามประเภทกลับได้รับการผ่อนปรนในกรณีธนาคารพาณิชย์ ซึ่งสามารถประกอบธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับหลักทรัพย์ ธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการประกันภัย หรือธุรกิจอนุพันธ์ทางการเงินได้ภายใต้เงื่อนไขที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนด ซึ่งการข้ามไปประกอบธุรกิจทางการเงินประเภทอื่นจะได้ส่งผลต่อรูปแบบการแข่งขันในตลาดการเงินแต่ละประเภทให้ทวีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น 7. การควบคุมกิจการในธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ประกันภัย และธุรกิจหลักทรัพย์ตามแผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยทั้ง 3 ฉบับ (แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่ 2 (2553-2557) แผนพัฒนาธุรกิจประกันภัย ฉบับที่ 1 (2549-2554) และแผนพัฒนาตลาดทุนไทย (2553-2557)) ยังคงมีความสำคัญเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงแข็งแกร่งให้แก่ผู้ประกอบการเพื่อสามารถแข่งขันได้กับผู้ประกอบการรายอื่น โดยเฉพาะกับต่างประเทศซึ่งมีแนวโน้มจะเข้ามาประกอบธุรกิจในประเทศไทยมากขึ้นจากกระแสการเปิดเสรีทางการเงินและการรวมกลุ่มเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี การควบรวมกิจการเพื่อความมั่นคงจำเป็นต้องคำนึงถึงการประกอบการในทางที่ไม่ครอบงำตลาดหรือเกิดธุรกิจผูกขาด ซึ่งจะไม่เป็นการส่งเสริมการพัฒนาการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินได้ 8. แผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยทั้ง 3 ฉบับ ดังกล่าว ล้วนมีเป้าหมายประการหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาการแข่งขันในแต่ละธุรกิจให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความตั้งใจของภาครัฐในการกำกับดูแลเพื่อพัฒนาการแข่งขันของธุรกิจทางการเงินในประเทศไทย เช่นเดียวกับกรณีของสหภาพยุโรป ญี่ปุ่น และมาเลเซีย อย่างไรก็ดี ภายหลังจากวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ในสหรัฐอเมริกา ทำให้แนวทางการกำกับดูแลของสหรัฐฯ เริ่มเปลี่ยนแปลงจากการกำกับแบบผ่อนคลาย หรือให้เสรีภาพในการแข่งขันมาเป็นการกำกับดูแลแบบเข้มงวดโดยเน้นการรักษาความมั่นคงของระบบการเงินมากยิ่งขึ้นภายใต้กฎหมายปฏิรูปการเงินซึ่งกำลังจะออกมาบังคับใช้ในเร็ว ๆ นี้ โดยแนวทางการกำกับดูแล แบบเข้มงวดของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวอาจกลายเป็นแนวโน้มนโยบายการกำกับดูแลธุรกิจทางการเงินของโลกในอนาคตที่กลับมามุ่งเน้นที่ความมีเสถียรภาพและการคุ้มครองผู้บริโภคมากกว่าการปล่อยให้มีเสรีภาพทางธุรกิจจนเกินขอบเขตและนำไปสู่ปัญหาวิกฤติการเงินในระบบ จากผลการวิจัยเพื่อตอบวัตถุประสงค์ข้อ (1) และจากการอภิปรายผลจากการวิจัย นำไปสู่การสรุปผลเป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับการออกแบบนโยบายการกำกับดูแลเพื่อพัฒนาการแข่งขันในธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยเพื่อตอบวัตถุประสงค์ข้อ (2) ดังนี้ 1) มีนโยบายผ่อนคลายการเข้ามาประกอบธุรกิจทางการเงินในธุรกิจประกันชีวิตและธุรกิจธนาคารพาณิชย์เพื่อให้เกิดการแข่งขันกันมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลดีต่อผู้บริโภคที่จะได้รับบริการทางการเงินด้วยต้นทุนที่ต่ำลงและคุณภาพการบริการที่ดีขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน จำเป็นต้องมีนโยบายกำกับดูแลเพื่อความมั่นคงในระบบ (Prudential regulation) และการคุ้มครองผู้บริโภคด้วยเพื่อป้องกันผลเสียจากการแข่งขันที่ไม่มีคุณภาพและเอาเปรียบผู้บริโภค 2) นโยบายการควบรวมธุรกิจทางการเงินในประเทศไทยต้องคำนึงถึงการสร้างความแข็งแกร่งให้แก่ธุรกิจทางการเงินสัญชาติไทยเพื่อแข่งขันได้กับธุรกิจต่างประเทศอันเป็นผลจากการเปิดเสรีในระดับที่สูงขึ้น ควรมีการปรับปรุงกฎหมายให้เอื้ออำนวยหรือสร้างแรงจูงใจในการควบรวมมากยิ่งขึ้น เช่น กฎหมายทางภาษี เป็นต้น แต่ควรระมัดระวังไม่ให้เกิดการผูกขาดทางธุรกิจอันเนื่องมาจากการควบรวมกิจการ 3) มีการติดตามการดำเนินงานตามแผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินในปัจจุบัน (แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่ 2 (2553-2557) แผนพัฒนาธุรกิจประกันภัย ฉบับที่ 1 (2549-2554) และ แผนพัฒนาตลาดทุนไทย (2553-2557)) ให้บังเกิดผลตามแผนฯ อย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งจะส่งผลต่อการพัฒนาการแข่งขันได้ดีขึ้น 4) แผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินในระยะต่อไป จำเป็นต้องพิจารณาถึงแนวโน้มกระแสการกำกับดูแลของโลกที่อาจยึดแนวทางการกำกับดูแลแบบเข้มงวดตามแบบของสหรัฐอเมริกา แต่ควรคำนึงถึงความเหมาะสมกับสภาพการแข่งขันภายในประเทศไทยด้วย เพราะหากกำกับดูแลเข้มงวดเกินไปอาจส่งผลกระทบต่อการจำกัดเสรีภาพในการแข่งขันหรือการแข่งขันตามกลไกตลาดเสรี 5) การบูรณาการหรือเชื่อมโยงการกำหนดนโยบายกำกับดูแลธุรกิจทางการเงินร่วมกันอย่างเป็นระบบมากยิ่งขึ้นระหว่างหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจทางการเงิน 3 แห่ง (ธปท. คปภ. และก.ล.ต.) และกระทรวงการคลัง เป็นนโยบายที่จำเป็นอย่างยิ่ง เช่น การบูรณาการแผนพัฒนาธุรกิจทางการเงินประเภทต่าง ๆ ให้เป็นฉบับเดียว หรือการศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลเดี่ยว (Single Financial Supervisory Agency) เป็นต้น เพื่อเตรียมการรองรับความซับซ้อนของการประกอบธุรกิจทางการเงิน กระแสการเปิดเสรีบริการทางการเงินและการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจในอาเซียนที่ส่งผลต่อการเปิดเสรีธุรกิจทางการเงินในระดับสูงขึ้น และป้องกันการเกิดวิกฤติการณ์การเงินจากความเสี่ยงต่อระบบ (Systemic Risk) ที่มีแนวโน้มเกิดขึ้นบ่อยครั้งขึ้น ทั้งนี้ แนวทางในการจัดทำแผนแบบบูรณาการดังกล่าว รวมถึงการดำเนินการและติดตามความเคลื่อนไหวในระบบการเงินทั้งระบบ อาจจำเป็นต้องมอบหมายให้มีองค์กรหนึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการประสานนโยบายกำกับดูแล จัดทำแผนพัฒนาแบบบูรณาการ และติดตามความเคลื่อนไหวในระบบการเงินพร้อมเสนอแนะนโยบายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาจจัดตั้งในรูปแบบของคณะกรรมการโดยมีกระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจทางการเงินอื่นร่วมเป็นองค์ประกอบ 6) จำเป็นต้องมีนโยบายให้การสนับสนุนด้านการพัฒนาบุคลากรในธุรกิจการเงิน เพื่อให้บุคลากรทางการเงินมีความรู้และความเชี่ยวชาญในผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีการพัฒนาอยู่ตลอดเวลาซึ่งจะเป็นการสร้างโอกาสหรือช่องทางในการแข่งขันให้กับธุรกิจ รวมทั้งเพื่อให้มีความรู้และความเข้าใจในการปฏิบัติตามมาตรฐานสากล เพื่อยกระดับมาตรฐานการประกอบธุรกิจ และพร้อมแข่งขันในระดับสากล

คำสำคัญ