ความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยและนัยต่อการพัฒนาระบบการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน

บทคัดย่อ

แม้ว่าการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน เช่น ผู้ฝากเงิน และผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยจะถือเป็นเรื่องที่สำคัญของระบบการเงิน แต่ในประเทศไทยกลับยังมิได้รับความสนใจมากนัก เนื่องจากภาครัฐและภาคเอกชนได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาระบบการเงินทางด้านอื่นๆ โดยเฉพาะในด้านการพัฒนาระบบกำกับดูแลระบบการเงิน ดังจะเห็นได้จากการที่รัฐบาลได้เสนอปรับปรุงกฎหมายการเงินที่สำคัญหลายฉบับในช่วงที่ผ่านมา เช่น กฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงิน กฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย และกฎหมายว่าด้วยการกำกับดูแลธุรกิจประกันภัย ซึ่งถือเป็นการพัฒนาระบบกำกับดูแลภาคการเงินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ดี ระบบการเงินมีการพัฒนาไปอย่างรวดเร็วภายใต้กระเเสโลกาภิวัตน์ ซึ่งส่งผลให้ผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงินมีความซับซ้อนและมีความเชื่อมโยงระหว่างกันมากขึ้น ทำให้เกิดความหลากหลายของบริการทางการเงินต่อผู้ใช้บริการทางการเงิน แต่ในขณะเดียวกันความซับซ้อนและความเชื่อมโยงดังกล่าวก็ทำให้ผู้ใช้บริการทางการเงินต้องเผชิญกับความเสี่ยงทางการเงินเพิ่มขึ้นเช่นกัน ดังนั้น การพัฒนาของระบบการเงินในระยะต่อไปจึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการพัฒนาระบบการคุ้มครองผู้บริโภคผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงินที่สอดคล้องกับมาตรฐานการคุ้มครองผู้บริโภคสากลในประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยส่งเสริมความรู้ความเข้าใจในบริการทางการเงินของผู้ใช้บริการ เพื่อให้ผู้ใช้บริการมีวิจารณญาณในการตัดสินใจเลือกใช้บริการทางการเงินมากขึ้น และช่วยยกระดับการพัฒนาของระบบการเงินมากขึ้น โดยจะทำให้สถาบันการเงินและบริษัทประกันภัยให้ความสำคัญต่อการเปิดเผยข้อมูลมากขึ้น รวมทั้งส่งเสริมการแข่งขันในระบบการเงินมากขึ้นด้วย งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาระดับความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัย ซึ่งจะช่วยในการจัดทำนโยบายส่งเสริมความรู้ของผู้ใช้บริการทางการเงินดังกล่าวที่เหมาะสม และศึกษาถึงโครงสร้างการคุ้มครองผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยของไทยและในต่างประเทศ เพื่อกำหนดรูปแบบการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินดังกล่าวอย่างเหมาะสมต่อระบบสถาบันการเงินและระบบประกันภัย จนนำไปสู่การคุ้มครองผู้บริโภคที่ดีพอและสร้างความเข้มแข็งของชุมชนให้สมดุลและยั่งยืน จากการศึกษารูปแบบการกำกับภาคการเงิน การคุ้มครองและการให้ความรู้แก่ผู้ใช้บริการทางการเงินของต่างประเทศ พบว่าหน่วยงานที่ให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน อาจแบ่งได้เป็น 2 แบบ คือ 1) หน่วยงานเฉพาะที่ทำหน้าที่ให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน และ 2) องค์กรกำกับดูแลภาคสถาบันการเงิน โดยในช่วงที่ผ่านมามีแนวโน้มการจัดตั้งหน่วยงานเฉพาะเพิ่มขึ้น (ไม่ว่าจะเป็นการตั้งหน่วยงานเฉพาะแยกออกมาจากหน่วยงานกำกับหรือแม้จะไม่มีหน่วยงานเฉพาะที่แยกออกมาจากหน่วยงานกำกับอย่างชัดเจน แต่ก็มีหน่วยงานหรือคณะกรรมการที่รับผิดชอบโดยเฉพาะ) เนื่องจากมีข้อดีต่างๆ เช่น ช่วยให้ประชาชนไม่สับสน ลดต้นทุนในการติดต่อ/ร้องเรียน หน่วยงานมีความเชี่ยวชาญในการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินโดยเฉพาะเกิดความเท่าเทียมในการคุ้มครองผู้ใช้บริการในสถาบันการเงินแต่ละประเภท และมีการปรับปรุงกฎระเบียบต่าง ๆ ให้เหมาะสมมากขึ้น อย่างไรก็ตาม รูปแบบของหน่วยงานเฉพาะจะอยู่ในรูปใดขึ้นอยู่กับระบบการเงินของแต่ละประเทศ โดยมีปัจจัยสำคัญ ได้แก่ รูปแบบขององค์กรกำกับสถาบันการเงิน และความเชื่อมั่นของประชาชนต่อองค์กรกำกับสถาบันการเงินเป็นหลักด้านการให้ความรู้ทางการเงินแก่ประชาชน (Financial Education) ประเทศที่ไม่มีการตั้งหน่วยงานด้านการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินโดยเฉพาะมักจะมีการตั้งผู้รับผิดชอบ เช่น คณะกรรมการร่วม เพื่อวางแผนหรือดำเนินด้านการให้ความรู้ทางการเงินแก่ประชาชนขึ้นมาโดยเฉพาะสำหรับประเทศที่มีการจัดตั้งหน่วยงานด้านการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินโดยเฉพาะอยู่แล้ว ก็มักจะไม่มีหน่วยงานเฉพาะด้านการให้ความรู้ทางการเงินแยกออกมาอีก ทั้งนี้ ประเทศส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับการจัดทำแผนการให้ความรู้ทางการเงินอย่างเป็นรูปธรรม (National Strategy for Financial Literacy) ซึ่งทำให้หลายประเทศสามารถยกระดับความรู้ทางการเงินของประชาชนในประเทศได้ งานวิจัยฉบับนี้ได้ทำการสำรวจข้อมูลผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยจำนวน 1,061 คน ใน 14 จังหวัด ได้แก่ เชียงใหม่ นครสวรรค์ ขอนแก่น นครราชสีมา สุราษฏร์ธานี สงขลา ชลบุรี เพชรบุรี กรุงเทพมหานคร นนทบุรี ปทุมธานี นครปฐม สมุทรสาคร และสมุทรปราการ และมีเนื้อหาครอบคลุมถึงความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยใน 2 ประเด็นหลัก คือ ความรู้ความเข้าใจที่อาจมีผลต่อพฤติกรรมของผู้ใช้บริการทางการเงิน และความรู้ความเข้าใจที่เกี่ยวกับกระบวนการร้องเรียนเมื่อได้รับความไม่เป็นธรรมจากการใช้บริการ ผลจากการสำรวจระดับความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยที่สำคัญมีดังนี้ • ผู้ตอบแบบสอบถามส่วนใหญ่ไม่ต้องการรับความเสี่ยงจากการใช้บริการทางการเงิน และยังไม่เข้าใจในบริการด้านการเงินอื่นๆ นอกจากเงินฝากและประกันภัย ซึ่งส่งผลให้ไม่ใช้บริการทางการเงินที่ตนเองไม่เข้าใจ • ผู้ฝากเงินทราบว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) คือหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงินและ กำหนดให้สถาบันการเงินเปิดเผยข้อมูลที่จำเป็น โดยมีความมั่นใจในการกำกับดูแลสถาบันการเงินในระดับที่ดีแต่มั่นใจในฐานะทางการเงินและบุคลากรของสถาบันการเงินบางแห่งเท่านั้น • ผู้ใช้บริการประกันภัยส่วนใหญ่ไม่ทราบว่า สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) คือหน่วยงานกำกับดูแลบริษัทประกันภัย ทั้งนี้ ความมั่นใจต่อประสิทธิภาพในการกำกับดูแลบริษัทประกันภัยอยู่ในระดับที่ดี อย่างไรก็ดี ผู้ใช้บริการประกันภัยส่วนใหญ่มีความมั่นใจในบริษัทประกันภัยบางแห่งเท่านั้น • ผู้ใช้เงินฝากเกินครึ่งเชื่อว่ารัฐบาลจะไม่ยอมให้สถาบันการเงินขนาดใหญ่ล้ม แต่ร้อยละ 47 จะถอนเงินออกมาจากสถาบันการเงินที่ตนฝากอยู่ หากมีสถาบันการเงินอื่นที่ตนมิได้ฝากเงินด้วยมีปัญหาทางการเงิน ซึ่งทัศนคติดังกล่าวอาจนำไปสู่ปัญหา Moral Hazard และ Bank Run ในระบบสถาบันการเงินได้ • ผู้ฝากเงินมีความรู้ในรายละเอียดของระบบประกันเงินฝากของไทยน้อย ซึ่งผลการสำรวจของผู้ใช้บริการประกันภัยต่อการล้มของบริษัทประกันภัยก็เป็นไปในรูปแบบเดียวกัน • ประสบการณ์ในช่วงที่ผ่านมาของผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัย ส่วนใหญ่ไม่ค่อยมีปัญหาในการใช้บริการ อย่างไรก็ดีในกลุ่มผู้ที่ประสบปัญหาในการใช้บริการ ส่วนใหญ่จะไม่ได้ใช้สิทธิร้องเรียน ทั้งนี้ มีสาเหตุหลักมาจากการไม่รู้ว่าจะร้องเรียนได้ที่ใด ประกอบกับกระบวนการแก้ไขเรื่องร้องเรียนมีขั้นตอนยุ่งยากซับซ้อนและใช้เวลานาน • ผู้ตอบแบบสอบถามส่วนใหญ่ค่อนข้างให้ความสำคัญกับการติดตามข้อมูลข่าวสารทางการเงิน โดยช่องทางที่ผู้ตอบแบบสอบถามได้รับข้อมูลมากที่สุดคือ จากเจ้าหน้าที่ของสถาบันการเงินหรือบริษัทประกันภัย ซึ่งผู้ตอบแบบสอบถามครึ่งหนึ่งเชื่อว่าความเป็นไปได้ที่ตนจะตกเป็นเหยื่อของอาชญากรรมทางการเงินมีน้อย โดยเห็นว่าบุคคลหลักที่ควรมีหน้าที่ปกป้องผู้ใช้บริการทางการเงินจากอาชญากรรมทางการเงิน คือ ผู้ใช้บริการเอง โดยมีวิธีหลีกเลี่ยงการตกเป็นเหยื่อผ่านการตรวจสอบความถูกต้องของรายการทางการเงินเป็นประจำและหลีกเลี่ยงการทำธุรกรรมผ่านโทรศัพท์หรืออินเตอร์เน็ต • ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับระบบการคุ้มครองผู้ใช้บริการเงินฝากและผู้ใช้บริการประกันภัยที่สำคัญคือ ด้านการให้ข้อมูลที่มากขึ้น ด้านวงเงิน/ประเภทและระยะเวลาที่คุ้มครอง หน้าที่/ความรับผิดชอบของหน่วยงานคุ้มครอง และความยุ่งยากและความรวดเร็วในการร้องเรียน • การประมาณค่าจากแบบจำลองเศรษฐมิติ (Ordered Probit) แสดงให้เห็นตัวแปรที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงของระดับความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงิน โดยความรู้ความเข้าใจของผู้ฝากเงินจะเพิ่มขึ้นหากผู้ฝากเงิน ในกลุ่มตัวอย่างเป็นผู้ชาย มีส่วนในการตัดสินใจทางการเงินในครอบครัวบางส่วน มีการติดตามข้อมูลทางการเงินอย่าง สมํ่าเสมอ มีอายุมากขึ้นและมีการศึกษาในระดับที่สูงขึ้น ในขณะที่ปัจจัยที่มีผลต่อความรู้ความเข้าใจองค์กรกำกับดูแลและกฎหมายประกันภัยมีน้อยมาก โดยมีเพียงการศึกษาเท่านั้นที่มีผลอย่างมีนัยสำคัญ จากผลการสำรวจแสดงให้เห็นว่า ผู้ฝากเงินและผู้ถือกรมธรรม์ประกันภัยส่วนใหญ่ยังมีระดับความรู้ความเข้าใจในบริการทางการเงินค่อนข้างน้อย โดยไม่ตระหนักถึงกฎระเบียบเกี่ยวกับการกำกับดูแลภาคการเงินที่เปลี่ยนแปลงไปและการคุ้มครองการใช้บริการทางการเงิน ในขณะที่กลุ่มผู้ที่ประสบปัญหาในการใช้บริการ ส่วนใหญ่จะไม่ได้ใช้สิทธิร้องเรียน คณะผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับการพัฒนาในขั้นเริ่มต้นให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการด้านการคุ้มครองและให้ความรู้แก่ผู้บริโภคทางการเงิน โดยให้กระทรวงการคลังเป็นเจ้าภาพดำเนินการร่วมกับภาคีต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยมีวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งคณะกรรมการ เพื่อเสริมสร้างความร่วมมือในการให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินในด้านต่างๆ รวมถึงด้านการให้ความรู้ทางการเงิน รวมทั้งดำเนินบทบาทที่สำคัญอีก 2 ประการ คือ 1) การจัดทำ “แผนแม่บทการให้ความรู้ทางการเงินของประเทศไทย” เพื่อเป็นแนวทางการพัฒนาความรู้ทางการเงินให้แก่ประชาชน และ 2) การศึกษาแนวทางความร่วมมือเพื่อจัดตั้งหน่วยงานด้านการให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินโดยเฉพาะ สำหรับในระยะยาวนั้น คณะผู้วิจัยเห็นว่า ควรมีการขยายผลจากการดำเนินการของคณะกรรมการร่วมที่จัดตั้งขึ้น ดังนี้ 1) การจัดทำแผนการให้ความรู้อย่างเป็นรูปธรรมทั้งในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และระดับท้องถิ่น โดยให้ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายในหลากหลายระดับมากขึ้น มีการจัดระดับหรือประเภทของความรู้ที่ประชาชนแต่ละกลุ่มควรทราบเป็นแบบอย่างด้วย การเลือกใช้ช่องทางการเผยแพร่ความรู้ที่เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมายแต่ละกลุ่ม 2) การบรรจุความรู้ทางด้านการเงินไว้ในการศึกษาขั้นพื้นฐาน 3) ส่งเสริมให้สถาบันการเงินมีบทบาทในการให้ความรู้ความเข้าใจทางด้านการเงินแก่ลูกค้ามากขึ้น โดยการกำหนดให้มีมาตรฐานในการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารทางการเงินให้แก่ลูกค้า 4) รณรงค์ให้ประชาชนเห็นความสำคัญของการมีความรู้ทางด้านการเงิน และติดตามข้อมูลข่าวสารอย่างสม่ำเสมอเพื่อพัฒนาความรู้ความเข้าใจของตนเกี่ยวกับความเสี่ยงทางการการเงิน และรู้จักป้องกัน ตนเองความเสี่ยงทางการเงิน รวมทั้งประเมินผลการตระหนักรู้และความเข้าใจของผู้ใช้บริการทางการเงินเป็นประจำอย่างสม่ำเสมอ 5) จัดให้มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ด้านการให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินโดยเฉพาะ ซึ่งควรมีหน้าที่ ดังนี้ 5.1) ให้บริการทั้งด้านการเผยแพร่ข้อมูล ตอบปัญหา และการรับเรื่องร้องเรียน เพื่อเพิ่มความสะดวกให้แก่ประชาชน ลดต้นทุน ไม่เกิดความสับสน 5.2) ให้คำแนะนำหรือข้อเสนอแนะต่อองค์กรกำกับดูแลสถาบันการเงินแต่ละประเภทเพื่อปรับปรุงกฎระเบียบ กฎหมาย หรือการดำเนินการใด ๆ ซึ่งมีผลต่อผู้ใช้บริการทางการเงิน โดยอาศัยข้อมูลจากข้อร้องเรียน การสำรวจ หรือการวิจัย 5.3) มีอำนาจในการดำเนินกระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างผู้ใช้บริการและสถาบันการเงิน 5.4) มีอำนาจในการประสานงานระหว่างผู้ใช้บริการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และจัดทำ ข้อเสนอแนะต่อองค์กรที่กำกับสถาบันการเงินเพื่อดำเนินการใดๆ เกี่ยวข้องกับข้อร้องเรียน 5.5) เป็นหน่วยงานกลางในการประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อจัดทำแผน และดำเนินโครงการ ที่เกี่ยวกับการให้ความรู้ทางการเงินแก่ประชาชน

คำสำคัญ