การทบทวนบทเรียนที่ได้จากการศึกษาการจัดการการท่องเที่ยวในสถานการณ์วิกฤติ และต้นแบบคู่มือการบริหารสถานการณ์วิกฤติ

บทคัดย่อ

โครงการวิจัยฉบับนี้เป็นการศึกษาทบทวนและวิเคราะห์บทเรียนจากการบริหารจัดการสถานการณ์วิกฤติครั้งสาคัญของประเทศไทยที่ผ่านมา และศึกษาวิเคราะห์แบบแผนของการบริหารสถานการณ์วิกฤติจากการวิเคราะห์เชิงเนื้อหา และองค์ประกอบ ตลอดจนลักษณะการบริหารจัดการจากคู่มือของประเทศต่าง ๆ ที่มีความเป็นมาตรฐานสากล ทั้งนี้เพื่อให้การบริหารสถานการณ์วิกฤติภาคการท่องเที่ยวของประเทศไทยมีแบบแผนการปฏิบัติการที่เป็นมาตรฐานทางการปฏิบัติให้กับทุกภาคส่วนของงานด้านการท่องเที่ยวยึดถือเป็นหลักร่วมกัน โดยมีวัตถุประสงค์การวิจัยเพื่อ (1) ศึกษาและทบทวนบทเรียนที่ได้จากการศึกษาการจัดการท่องเที่ยวในสถานการณ์วิกฤติของไทย (2) กาหนดร่างหัวข้อคู่มือและองค์ประกอบคู่มือจากการศึกษาเชิงเปรียบเทียบต้นแบบคู่มือที่มีมาตรฐานสากลและประสบผลสาเร็จเชิงประจักษ์ และ (3) กาหนดแนวทางการพัฒนาคู่มือและองค์ประกอบคู่มือการบริหารสถานการณ์วิกฤติในการจัดการด้านการท่องเที่ยวของประเทศไทย โดยมีระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพด้วยการวิจัยเชิงเอกสารและการวิเคราะห์เนื้อหาเชิงคุณภาพเป็นหลักข้อค้นพบจากการวิจัยได้มาซึ่งผลจากการศึกษาจากการทบทวนบทเรียนจากกรณีศึกษาการบริหารสถานการณ์วิกฤติภาคส่วนการท่องเที่ยวของประเทศไทย ได้แก่ เหตุการณ์สึนามิถล่มพื้นที่ฝั่งทะเลอันดามัน เหตุการณ์ระบาดของโรคซาร์ส (SARS) เหตุการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร เหตุการณ์แผ่นดินไหวจังหวัดเชียงราย เหตุการณ์ลอบวางระเบิดที่แยกราชประสงค์ เหตุการณ์ถ้าหลวงจังหวัดเชียงราย และเหตุการณ์เรือล่มจังหวัดภูเก็ต ทาให้นักวิจัยสามารถสรุปบทเรียนการบริหารจัดการภาวะวิกฤติจากกรณีศึกษาได้โดยแบ่งตามวงจรของภัยพิบัติและกระบวนการการจัดการภัยพิบัติ 3 ระยะ กล่าวคือ การดาเนินการในระยะก่อนเกิดภัย การดาเนินการระยะระหว่างเกิดภัย และการดาเนินการหลังจากที่ภัยผ่านพ้นไปแล้ว เพื่อสะท้อนให้เห็นว่าการเกิดขึ้นและการขยายตัวของสภาวะวิกฤติของแต่ละเหตุการณ์เป็นผลสาคัญจากการดาเนินการเพื่อการบริหารจัดการในแต่ละระยะของวงจรภัยพิบัติ และได้มาซึ่งบทสรุปสถานการณ์วิกฤติและผลกระทบต่อภาคการท่องเที่ยวของไทยสาหรับข้อค้นพบสาคัญที่สะท้อนออกจากการศึกษาวิเคราะห์คู่มือต้นแบบ 6 กรณีศึกษา ได้แก่ ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก กลุ่มประเทศเขตทะเลแคริบเบียน กลุ่มประเทศองค์การความร่วมมืออิสลาม (OIC) และออสเตรเลีย มีดังนี้ ประเทศญี่ปุ่น มีการจัดทาคู่มือบริหารวิกฤติด้านการท่องเที่ยวเป็นการเฉพาะ ซึ่งหัวข้อและองค์ประกอบที่สาคัญที่ควรบรรจุอยู่ในคู่มือการบริหารสถานการณ์วิกฤติของประเทศไทย ได้แก่ บริบททั่วไปของประเทศและภัย กรอบแนวคิดการบริหารจัดการวิกฤติ เป็นต้น เพื่อให้ผู้ใช้คู่มือเข้าใจบริบทเชิงปรากฏการณ์และหลักการอย่างถ้วนหน้า และจากการพิจารณาบทสรุปการถอดบทเรียนการบริหารสถานการณ์วิกฤติของประเทศไทยกอปรกับการศึกษาทบทวนระบบการบริหารสถานการณ์วิกฤติของสหรัฐอเมริกา จะได้ว่า คู่มือการบริหารสถานการณ์วิกฤติภาคส่วนการท่องเที่ยว บทหนึ่งควรมีการกล่าวถึงระบบการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย ว่าด้วยเรื่อง โครงสร้างการบัญชาการ (ระบบบัญชาการเหตุการณ์ หรือระบบการบริหารจัดการเหตุการณ์วิกฤติ) แนวทางปฏิบัติในการบัญชาการ การประสานปฏิบัติการ และการสนับสนุนการปฏิบัติงานในสภาวะฉุกเฉิน และควรบรรจุหัวข้อของการสนธิกาลังที่มีระบบการประสานงานหลายหน่วยงาน (MACs) ที่ระบุถึงกลไกการบริหารสถานการณ์วิกฤติด้านการท่องเที่ยวที่มีหน่วยงานภาคส่วนการท่องเที่ยวเข้าไปมีบทบาท โดยอาศัยการทางานร่วมกันภายใต้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน (EOC) ทั้งในระดับชาติ (ระดับกระทรวง) และระดับพื้นที่ในฐานะองค์กรปฏิบัติ ตลอดจนการกาหนดโครงสร้างและบทบาทอานาจหน้าที่ของศูนย์ฯ รวมถึงการสนับสนุนการปฏิบัติงานสภาวะฉุกเฉิน อีกทั้ง กลไกการบริหารสถานการณ์วิกฤติควรมีทีมประเมิน/ตระหนักรู้สถานการณ์ของภาคส่วนการท่องเที่ยว (T-SAT Team) เพื่อให้มีบทบาทหน้าที่ในการรวบรวมข้อมูล จัดระเบียบข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์ ประเมินผลข้อมูล และจัดเตรียมเอกสารเพื่อสรุปสถานการณ์ จัดทารายงานคาดการณ์แนวโน้มสถานการณ์ที่เกี่ยวข้องด้านการท่องเที่ยว จากนั้นรวบรวมและส่งต่อข้อมูลเพื่อการจัดทาแผนเผชิญเหตุและจัดทารายงานสถานการณ์ต่อไป สาหรับการศึกษาการบริหารสถานการณ์วิกฤติภาคการท่องเที่ยวของกลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ให้ความสาคัญกับการจัดตั้งคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนภายใต้การกากับดูแลของสภาการท่องเที่ยวแห่งชาติ และยังมีการให้ความสาคัญกับการสื่อสารในภาวะวิกฤติที่มีการแบ่งการสื่อสารตามระยะภัย (ระยะก่อนเกิดภัย ระหว่างเกิดภัย และหลังเกิดภัย) และการศึกษากลุ่มประเทศเขตทะเลแคริบเบียน และหมู่เกาะบาฮามาส ได้มีการเน้นย้าถึงความจาเป็นในการบรรจุหัวข้อที่ว่าด้วยระบบการจัดการสาธารณภัยเพื่อปูพื้นฐานความเข้าใจระบบบัญชาการเหตุการณ์ ซึ่งควรมีการระบุถึงรูปแบบการประสานงานข้ามสายงาน และการมีส่วนสนับสนุนการปฏิบัติงานในภาวะฉุกเฉิน (สปฉ.) ที่กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาต้องเข้ามามีบทบาท และควรมีการเปิดใช้ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการท่องเที่ยว (TEOC) ขึ้นมาเพื่อใช้เป็นสถานที่สาหรับสั่งการและประสานงานเพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ในการแก้ไขปัญหาและช่วยเหลือนักท่องเที่ยว โดยอาจมีการพิจารณาตั้งคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินด้านการท่องเที่ยว มารับผิดชอบในฐานะกลไกทั้งในระดับชาติและระดับพื้นที่ ซึ่งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการท่องเที่ยวนี้จะทาหน้าที่ประสานการปฏิบัติและแจ้งข่าวสารหรือความคืบหน้าในการดาเนินงานไปยังศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินแห่งชาติ (NEOC) อย่างต่อเนื่อง ขณะที่คู่มือการบริหารความเสี่ยงและสภาวะวิกฤติในภาคส่วนการท่องเที่ยวของกลุ่มประเทศ OIC ได้แสดงให้เห็นว่าคู่มือควรประกอบด้วยหัวข้อที่ว่าด้วยรายละเอียดของโครงสร้าง กลไกเชิงสถาบัน ผู้รับชอบและแนวปฏิบัติที่ชัดเจน และเมื่อพิจารณาถึงความสอดคล้องกับแนวคิดการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ (DRR) ก็ถือว่าการบริหารจัดการภายใต้คู่มือฉบับนี้มีการวนลูปของการจัดการวิกฤติได้อย่างครบวงจร ได้แก่ การป้องกันและการลดผลกระทบ การเตรียมความพร้อม การตอบสนองต่อวิกฤติ การฟื้นฟูและการสร้างกลับให้ดีและปลอดภัยกว่าเดิม และสุดท้าย คือ การศึกษาการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินของออสเตรเลีย ที่ได้เห็นถึงการจัดตั้งคณะกรรมการทั้งในระดับองค์กรการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินระดับชาติและระดับพื้นที่ในฐานะเป็นพื้นที่ของการประสานการปฏิบัติจากหลากหลายภาคส่วน หน่วยงานด้านการท่องเที่ยวทั้งระดับชาติและระดับพื้นที่ได้เข้าไปเชื่อมต่ออยู่ในโครงสร้างกลไกของคณะกรรมการดังกล่าวเพื่อเสนอแนะและแสดงข้อกังวลที่เกี่ยวกับมิติภาคส่วนการท่องเที่ยวโดยตรงจากการศึกษาทบทวนและวิเคราะห์สถานการณ์วิกฤติของไทยและคู่มือต้นแบบของต่างประเทศหลายฉบับข้างต้นนี้ ผู้วิจัยได้ผลการวิจัยอันจะเป็นส่วนประกอบสาคัญในการร่างคู่มือบริหารสถานการณ์วิกฤติฉบับสมบูรณ์ จึงเสนอหัวข้อของคู่มือการบริหารสถานการณ์วิกฤติภาคการท่องเที่ยวของประเทศไทยว่าควรมีแนวทางของกลไกการบริหารสถานการณ์วิกฤติด้านการท่องเที่ยวให้ชัดเจนทั้งระดับกระทรวงและระดับพื้นที่ และองค์ประกอบโดยสังเขปเบื้องต้นของคู่มือควรประกอบด้วย บทนา สถานการณ์วิกฤติและผลกระทบของวิกฤติต่อภาคการท่องเที่ยว ระบบการบริหารวิกฤติ (สาธารณภัย) ของประเทศไทย บริบทเชิงนโยบายการบริหารสถานการณ์วิกฤติด้านการท่องเที่ยว กลไกการบริหารสถานการณ์วิกฤติด้านการท่องเที่ยวทั้งระดับชาติและระดับพื้นที่ องค์กรปฏิบัติทั้งในระดับชาติและระดับพื้นที่ แนวทางปฏิบัติตามระยะการบริหารสถานการณ์วิกฤติ ได้แก่ แนวทางการดาเนินงานในระยะการป้องกันและลดความเสี่ยง แนวทางการดาเนินงานในระยะเตรียมพร้อมเข้าสู่สถานการณ์ แนวทางการดาเนินงานเมื่อเข้าเกิดสถานการณ์ แนวทางการดาเนินงานในระยะฟื้นฟู และการสื่อสารภาวะวิกฤติ รวมถึงภาคผนวก (เอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนรายชื่อพร้อมหมายเลขติดต่อของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง)

คำสำคัญ