การศึกษาภาระทางการคลังจากการให้สวัสดิการทางสังคมของรัฐบาล ในกรณีศึกษาโครงการประกันสังคมและโครงการหลัก ประกันสุขภาพถ้วนหน้า

บทคัดย่อ

การสร้างสวัสดิการทางสังคมเพื่อช่วยให้ประชาชนมีมาตรฐานชีวิตที่ดีขึ้น มีหลักประกันและความคุ้มครองถือเป็นหน้าที่สำคัญอย่างหนึ่งของรัฐบาล ซึ่งโครงการประกันสังคมและโครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติจัดเป็นโครงการด้านสวัสดิการสังคมที่สำคัญของรัฐบาล โดยโครงการประกันสังคม ตั้งอยู่ บนหลักการของความมีส่วนร่วมการพึ่งตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันของประชาชนสำหรับผู้ที่มีรายได้และโครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติเป็น สวัสดิการที่รัฐบาลมอบให้แก่ประชาชนทุกคน เพื่อให้สามารถเข้าถึงบริการด้านสาธารณะสุขที่เหมาะสมและเพียงพอ อย่างไรก็ดี สวัสดิการดังกล่าวมาพร้อมกับต้นทุนที่รัฐบาลต้องรับภาระหรือภาระการคลังสำหรับงานวิจัยนี้เป็นการศึกษาวิเคราะห์ถึงภาระทางการคลัง อันเนื่องมาจากโครงการสวัสดิการทางสังคมได้แก่ โครงการประกันสังคมและโครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ภายใต้กรอบความเสี่ยงภาระงบประมาณ (FPO Applied Fiscal Risk Matrix) ที่ปรับปรุงมาจาก Government Fiscal Risk Matrix ของ Polackova (1998) จากการศึกษาพบว่าภาระทางการคลังของโครงการประกันสังคมประกอบด้วย 2 ส่วนได้แก่(1)เงินที่รัฐบาลต้องสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม ในฐานะรัฐบาล ซึ่งเป็นภาระต่องบประมาณที่แน่นอนและชัดเจน โดยเงินกองทุนได้ถูกแบ่งเป็น 3 กองทุนย่อย ประกอบด้วย กองทุนประโยชน์ทดแทน 4 กรณี (กรณีเจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต) กองทุนประโยชน์ทดแทน 2 กรณี(กรณีสงเคราะห์บุตรและชราภาพ) และกองทุนกรณีว่างงาน ซึ่งมีการแยกบัญชีเงินกองทุนและการบริหารกองทุนที่เป็นอิสระต่อกัน (2) เงินอุดหนุนหรือเงินทดรองราชการในกรณีที่กองทุน ประกันสังคมมีเงินทุนไม่เพียงพอ ในการจ่ายผลประโยชน์ทดแทน และค่าใช้จ่ายในการบริหารงานซึ่งจัดเป็นภาระต่องบประมาณที่อาจจะเกิดขึ้นหรือภาระเสี่ยงที่ชัดเจน เนื่องจากมีการระบุไว้ใน พรบ.ประกันสังคมว่ารัฐจะต้องรับภาระดังกล่าว คณะผู้วิจัยได้ทําการประมาณการภาระทางการคลังจากโครงการประกันสังคมโดยประยุกต์ใช้ แบบจำลองในการประมาณการจำนวนประชากรและจํานวนแรงงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) และสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง (สวค.) และนําผลการประมาณการดังกล่าวมาจัดทําแบบจำลองการประมาณการสถานะทางการเงินของกองทุนประกันสังคม ผลการศึกษาพบว่า รัฐบาลมีภาระทางการคลังที่แน่นอนจากการสมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคม ปีงบประมาณ 2553 – 2562 อยู่ระหว่างปีละ 26,345 – 42,845 ล้านบาท และกองทุนประโยชน์ทดแทน 2 กรณี (กรณีสงเคราะห์บุตรและชราภาพ) จะเริ่มขาดทุนอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2575-2585 ซึ่งรัฐบาลจะต้องเริ่มเข้ารับภาระการขาดทุนของกองทุน 2 กรณีตั้งแต่ปี 2586 เป็นต้นไป สําหรับภาระทางการคลังของโครงการหลักประกันสุขภาพประกอบด้วย 2 ส่วน ได้แก่ (1) ภาระงบประมาณค่าใช้จ่ายรายหัวที่รัฐบาลต้องจัดสรรให้กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติทุกปีซึ่งจัดเป็นภาระต้องบประมาณที่แน่นอนและชัดเจน และ (2) ภาระการคลังต้องบประมาณที่อาจจะเกิดข้ึนจากการขาดทุนของโรงพยาบาลรัฐอันเนื่องจากการเข้าสู่ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติซึ่งจัดเป็นภาระเสี่ยงแบบโดยนัย เนื่องจากหากโรงพยาบาลมีการขาดทุนสะสมจำนวนมากจนไม่สามารถรับภาระได้รัฐบาลอาจจะต้องเข้ารับภาระการขาดทุนสะสมดังกล่าวโดยธรรมจรรยา คณะผู้วิจัยได้ทําการประมาณการภาระเงินค่าใช้จ่ายรายหัวโดยแบ่งเป็น 2 ส่วนได้แก่งบบุคลากร ซ่ึงประมาณการด้วยค่าเฉลี่ยย้อนหลัง 5 ปี (ระหว่างปีงบประมาณ 2547 – 2551) และงบบริการทางการแพทย์ซึ่งประมาณการดวยสมมติฐานสัดส่วนต่อ GDP สําหรับการคํานวณภาระการคลังต่องบประมาณที่อาจจะเกิดขึ้นโดยนัยคณะผู้วิจัยได้คํานวณความต้องการทางการคลัง (Fiscal Need) ของโครงการฯจากประมาณการค่าใช้จ่ายรายหัวที่ สปสช. เสนอขอภายใต้สมมติฐานอัตราการเติบโตของค่าใช้จ่ายรายหัวร้อยละ 8.30 บนพื้นฐานของอัตราการเติบโตระหว่าง ปีงบประมาณ 2551 – 2552 และประมาณการประชากร UC จากข้อมูลประมาณการประชากรของสํานักงาน คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติภายใต้สมมติฐานสัดส่วนประชากร UC ต่อประชากรอยู่ที่ร้อยละ 70 โดยอ้างอิงข้อมูลระหว่างปี 2550 – 2551 จากนั้นจึงประมาณการภาระเสี่ยงจากผลต่างของความต้องการทางการคลังและงบประมาณค่าใช้จ่ายรายหัวที่คาดวาจะได้รับจัดสรรในแต่ละปีผลการศึกษาพบว่ารัฐบาลมีภาระทางการคลังที่แน่นอนและชัดเจนจากภาระค่าใช้จ่ายรายหัวที่ต้องจัดสรรงบประมาณให้แก่กองทุนหลักประกันสุขภาพปีงบประมาณ 2553 – 2562 อยู่ระหว่างปีละ 115,726 – 208,762 ล้านบาท และมีภาระการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นจากการขาดทุนสะสมของโรงพยาบาลรัฐที่เข้าร่วมโครงการฯ หากโรงพยาบาลของรัฐไม่สามารถรับภาระการขาดทุนจากการเข้าร่วมโครงการได้ ทั้งนี้จากผลการศึกษาภาระทางการคลังจากโครงการสวัสดิการทางสังคมได้แก่โครงการประกันสังคมและโครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติพบว่าในช่วง 10 ปีข้างหน้า (ปี 2553 – 2562) รัฐบาลจะมีภาระทางการคลังที่แน่นนอนและชัดเจนที่ต้องจัดสรรงบประมาณให้แก่โครงการทาง สวัสดิการทางสังคมทั้งสองจํานวน 142,071- 251,607 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 7.4 – 7.8 ของ งบประมาณรายจ่ายประจำปีในแต่ละปีและมีภาระการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นแบบชัดเจนจากการเข้ารับภาระการขาดทุนของกองทุน 2 กรณีของโครงการประกันสังคมตั้งแต่ปี 2586 เป็นต้นไป และภาระการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นโดยนัยจากการขาดทุนของโครงพยาบาลรัฐอันเนื่องจากการเข้าสู่ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ

คำสำคัญ