การศึกษาเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของภาคสาธารณะเมื่อเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ

บทคัดย่อ

โครงสร้างประชากรของประเทศไทยที่กำลังเข้าสู่ประเทศสังคมผู้สูงอายุ ประกอบกับนโยบายด้านสวัสดิการสังคมและโครงการประชานิยมของรัฐบาลที่เพิ่มมากขึ้นล้วนเป็นสาเหตุสำคัญที่ส่งผลให้ภาระงบประมาณของรัฐบาลในการจัดให้มีโครงการสวัสดิการสังคมจะเพิ่มขึ้นทุกปี และยากในการปรับลด ในขณะที่ประชากรวัยแรงงานที่จะเป็นฐานภาษีของประเทศมีแนวโน้มลดลง จึงเป็นประเด็นที่กังวลว่าสถานการณ์ดังกล่าวจะส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลัง และทำให้โครงสร้างรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลมีความไม่สมดุลมากขึ้น อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมายังไม่มีการศึกษาวิจัยในเรื่องดังกล่าวอย่างตรงประเด็น ประกอบกับการรวบรวมและวิเคราะห์รายจ่ายด้านสวัสดิการของประเทศในภาพรวมที่สามารถสะท้อนสถานการณ์การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุยังมีค่อนข้างจำกัด รวมทั้งขาดภาพรวมที่บูรณาการรายจ่ายของภาคสาธารณะซึ่งประกอบด้วย รัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และรัฐวิสาหกิจ ที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคมทั้งหมดเข้าด้วยกัน ดังนั้น การศึกษาวิจัยนี้จึงมีวัตถุประสงค์ เพื่อรวบรวมรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของภาคสาธารณะ ประกอบด้วย รัฐบาล อปท. และรัฐวิสาหกิจ เพื่อวิเคราะห์และประมาณการรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของภาคสาธารณะในช่วง 20 ปีข้างหน้า (ปีงบประมาณ 2557-2576) ที่จะได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ และเพื่อเสนอแนะแนวทางในการปรับปรุง จัดระบบสวัสดิการสังคมภาคสาธารณะในภาพรวมให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ทั้งนี้ การศึกษานี้ใช้การเก็บรวบรวมข้อมูลปฐมภูมิ (Primary Data) โดยใช้แบบสอบถามกับ อปท. และรัฐวิสาหกิจ และศึกษาข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) จากบทความวิชาการ และเอกสารอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง และใช้แนวคิดเกี่ยวกับขอบเขตของสวัสดิการสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ 3 กลุ่มหลัก ได้แก่ สวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล ด้านการดูแลผู้สูงอายุ และด้านการศึกษา นอกจากนั้น ยังได้แบ่งสวัสดิการในมิติของภาระงบประมาณ ได้แก่ ภาระทางการคลังที่รัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายทุกปี รายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะส่งผลผ่านการนำส่งรายได้ให้รัฐ และ/หรือ การรับเงินอุดหนุนจากรัฐ และรายจ่ายของ อปท. ที่รับภาระโดยรายได้ของ อปท. เอง ในส่วนของการประมาณการรายจ่ายสวัสดิการสังคมจะใช้ข้อมูลรายจ่ายในแต่ละรายการของโครงการที่มีอยู่เดิม ประกอบกับปัจจัยที่เกี่ยวข้อง เช่น จำนวน และค่าใช้จ่ายต่อหัวของกลุ่มผู้รับประโยชน์ เป็นต้น นอกจากนี้ ในส่วนของข้อเสนอแนะแนวทางการปฏิรูปการคลังจะใช้แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารความเสี่ยงทางการคลัง การส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลัง การสร้างวินัยทางการคลัง การเพิ่มประสิทธิภาพ และความเท่าเทียม ควบคู่กับการอ้างอิงประสบการณ์จากต่างประเทศ ผลการศึกษาสรุปได้ว่า 1) ประมาณการประชากรในช่วงระยะเวลา 20 ปีข้างหน้า (ปี 2557-2576) จะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยเพิ่มขึ้นจาก 68.1 ล้านคนในปี 2556 เป็น 73.6 ล้านคนในปี 2576 และโครงสร้างอายุของประชากรได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นสังคมผู้สูงอายุแบบสมบูรณ์ในปี 2567โดยสัดส่วนของประชากรวัยทำงาน (อายุ 20-59 ปี) ต่อประชากรรวมจะลดลงต่อเนื่องจากร้อยละ 60.6 ในปี 2556 เหลือเพียงร้อยละ 49.7 ในปี 2576 ในขณะที่สัดส่วนประชากรผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) ต่อประชากรรวม จะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 13.4 เป็นร้อยละ 25.8 2) ภาระทางการคลังจากสวัสดิการสังคมของภาคสาธารณะในช่วงระยะเวลา 20 ปีข้างหน้า มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทุกปี โดยเพิ่มขึ้นจาก 707,724 ล้านบาท ในปี 2556 เป็น 2,221,945 ล้านบาท ในปี 2576 เพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 5.9 ต่อปี และส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายของรัฐบาล ทั้งนี้ หากเปรียบเทียบรายจ่ายสวัสดิการสังคมของรัฐบาลต่อ GDP ภายใต้ข้อสมมติฐานว่าเศรษฐกิจไทยสามารถขยายตัวได้ในระดับ 7.5 ภาระทางการคลังของรัฐบาลจะยังอยู่ในระดับที่สามารถรองรับได้ แต่ความเสี่ยงทางการคลังจะเพิ่มมากขึ้น หาก (1) เศรษฐกิจขยายตัวในระดับที่ต่ำกว่าข้อสมมติฐานที่ตั้งไว้ และ (2) รัฐบาลมีนโยบายเพิ่มรายจ่ายสวัสดิการในด้านอื่น ๆ 3) รายจ่ายสวัสดิการด้านการดูแลผู้สูงอายุ ประกอบด้วย เงินเบี้ยยังชีพคนชรา เงินสมทบกองทุนประกันสังคม 2 กรณี (ชราภาพ และสงเคราะห์บุตร) เงินอุดหนุนกองทุนการออมแห่งชาติ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ข้าราชการ และเงินสมทบเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเพิ่มขึ้นจาก 249,429 ล้านบาทในปี 2556 เป็น 1,208,096 ล้านบาท ในปี 2576 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 8.2 ต่อปี 4) รายจ่ายสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล ประกอบด้วย โครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เงินสมทบกองทุนประกันสังคม 4 กรณี (เจ็บป่วย ทุพพลภาพ คลอดบุตร และตาย) และค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเพิ่มขึ้นจาก 220,271 ล้านบาท ในปี 2556 เป็นปีละ 581,059 ล้านบาท ในปี 2576 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 5.0 ต่อปี 5) รายจ่ายในกลุ่มสวัสดิการด้านการศึกษา ซึ่งประกอบด้วยการศึกษาขั้นพื้นฐาน เงินสมทบกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) และกองทุนเงินให้กู้ยืมที่ผูกพันกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) และเงินช่วยเหลือการศึกษาบุตร มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยคาดว่าจะเพิ่มขึ้นจาก 110,341 ล้านบาท ในปี 2556 เป็น 198,083 ล้านบาท ในปี 2576 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 3.0 ต่อปี ข้อเสนอแนะแนวทางในการปรับปรุงระบบสวัสดิการในแต่ละกลุ่ม ประกอบด้วย 1) ด้านสวัสดิการชราภาพ ได้แก่ ควรปรับเพิ่มอายุเกษียณของแรงงาน ควรปรับปรุงการจ่ายผลประโยชน์ของกองทุนประกันสังคม 2 กรณี ให้มีความสอดคล้องกับรายรับจากเงินสมทบ ควรปรับเพิ่มอัตราเงินสมทบ และเพดานเงินเดือนที่ใช้ในการคำนวณเงินสมทบ และควรส่งเสริมบทบาทของประชาชนให้ออมเงินในช่วงที่ยังทำงานอยู่ 2) สวัสดิการรักษาพยาบาล: ควรควบคุมรายจ่ายโดยยืดถือหลักการกระจายความเสี่ยง และการสร้างความเท่าเทียม ควรจัดตั้งองค์กรกลางเพื่อกำกับดูแลทางการเงินและเจรจาต่อรองในการซื้อบริการจากสถานพยาบาลต่าง ๆ และควรส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค 3) สวัสดิการด้านการศึกษา: ควรเพิ่มคุณภาพของการศึกษาควบคู่ไปกับการวางแผนการผลิตบุคลากร ควรควบรวม กยศ. และ กรอ. ให้เป็นกองทุนเดียว และควรให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และภาคเอกชน มีบทบาทในการกำหนดสาขาวิชาที่เป็นที่ต้องการ ข้อจำกัดในการศึกษาและข้อเสนอแนะเพื่อการศึกษาเพิ่มเติม ประกอบด้วย 1) การศึกษาวิจัยนี้ไม่ได้ครอบคลุมถึงสวัสดิการสังคมที่ไม่เชื่อมโยงกับสังคมผู้สูงอายุ เช่น โครงการเบี้ยยังชีพผู้พิการ โครงการเบี้ยยังชีพผู้ป่วยเอดส์ และโครงการที่คาบเกี่ยวกับเรื่องของสวัสดิการในด้านอื่นๆ เช่น สวัสดิการที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย การรับจำนำผลผลิตทางการเกษตร การประกันรายได้ให้แก่เกษตรกร และการอุดหนุนค่าสาธารณูปโภคแก่ผู้มีรายได้น้อย เป็นต้น นอกจากนั้น การวิเคราะห์และประมาณการภาระทางการคลังอยู่ภายใต้ข้อสมมติฐานที่ว่ารัฐบาลไม่มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรูปแบบของสวัสดิการอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งไม่มีการดำเนินโครงการสวัสดิการที่เชื่อมโยงกับสังคมผู้สูงอายุเพิ่มเติมจากปัจจุบัน 2) การศึกษาวิจัยนี้ครอบคลุมช่วงระยะเวลาที่ประเทศไทยได้เปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุแล้ว อย่างไรก็ดี ภาวะสังคมผู้สูงอายุจะยังคงอยู่ต่อเนื่องไปอีกระยะเวลาหนึ่ง ดังนั้น ควรศึกษาเพิ่มเติมโดยขยายระยะเวลาในการศึกษาให้ครอบคลุมวัฏจักรของสังคมผู้สูงอายุ 3) นอกจากเรื่องภาระทางการคลังแล้ว ควรจะมีการศึกษาวิเคราะห์เรื่องคุณภาพของสวัสดิการด้วย เพื่อดูว่าการใช้จ่ายเงินของภาคสาธารณะคุ้มค่าหรือไม่ โดยอาจเปรียบเทียบกับตัวชี้วัดต่างๆ เช่น ดัชนีการพัฒนามนุษย์ เป็นต้น รวมทั้งวิเคราะห์ระดับของสวัสดิการที่เหมาะสมกับสังคมไทยด้วย 4) การศึกษาวิจัยนี้ไม่ได้ครอบคลุมถึงการประมาณการฐานะทางการเงินในอนาคตของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกรุงเทพมหานคร ประกอบกับ อปท. มีจำนวนมาก และมีความแตกต่างกันในด้านฐานะการคลังค่อนข้างมาก ดังนั้น ควรมีการศึกษาวิจัยเพิ่มเติมในส่วนของภาระทางการคลังของสวัสดิการสังคมที่ดำเนินการโดย อปท. ซึ่งรวมถึงความยั่งยืนของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย