การสังเคราะห์ความรู้สวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ไทยจากกฎหมาย งานวิจัย ข้อเขียน และบทความ

บทคัดย่อ

การจัดสวัสดิการสังคมในรัฐสมัยใหม่ในปัจจุบันมิได้มีจุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของ มนุษย์ขั้นพื้นฐาน หรือเสริมสร้างความมั่นคงและพัฒนาคุณภาพชีวิตของมนุษย์เท่านั้น แต่ยังต้องคานึงถึง แนวคิดต่างๆ ที่สาคัญ ทั้งในแง่ของสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ควบคู่ไปกับการสร้างความ เป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งการสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมนั้นไม่อาจอาศัยเพียงการบัญญัติ กฎหมาย หรือบังคับใช้กฎหมายให้เกิดความยุติธรรมเท่านั้น แต่ต้องพิจารณาถึงมิติอื่นๆ ในสังคมควบคู่ไป ด้วยตลอดจนเพื่อให้การจัดสวัสดิการนาไปสู่การสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้ การจัดระบบสวัสดิการสังคมโดยภาครัฐเป็นหลักร่วมกับภาคสวนอื่นๆ นั้น แม้จะได้คานึงถึงหลัก ความเท่าเทียมและหลักความเสมอภาคไว้แล้วก็ตาม แต่ยังพบปัญหาหลายประการในทางปฏิบัติที่ก่อให้เกิด ความไม่เท่าเทียมและความไม่เสมอภาคเกิดขึ้น การศึกษากฎหมายสวัสดิการสังคมนอกจากจะช่วยให้เข้าใจข้อกาหนดของสวัสดิการสังคมที่ระบุ ไว้ในกฎหมายแล้วยังช่วยให้ผู้ศึกษาทราบถึงการเปลี่ยนและพัฒนาการของสวัสดิการสังคมและสังคม สงเคราะห์ภายใต้บริบทและสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของสังคมอันนาไปสู่การตรากฎหมายนั้นๆ ขึ้นมา บังคับใช้ด้วย กฎหมายเป็นเครื่องมือสาคัญสาหรับแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติและมีสภาพบังคับให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคุณสมบัติเฉพาะของกฎหมาย โดยเฉพาะนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน หาก ไม่มีการตราเป็นกฎหมายแล้วนโยบายสวัสดิการนั้นถึงแม้จะมีประโยชน์เพียงใดก็จะไม่สามารถนาไปสู่การ ปฏิบัติได้เลย ความยุติธรรมเป็นประเด็นถกเถียงเพื่อค้นหาความหมายในแวดวงของกฎหมานและนักปรัชญา ผู้สนใจค้นหาความจริงของโลกมนุษย์และสังคมมาเป็นเวลานาน นักปราชญ์ในหลายๆ ยุค เช่น Plato, Aristotle, Thomas Hobbes, John Locke, David Hume, Jean Jacques Rousseau, Immanuel Kant, George Wilhelm Friedrich Hegel, Karl Marx, John Stuart Mill ละ John Rawls ต่างพยายาม อธิบายและให้ความหมายความยุติธรรมด้วยจุดยืนทางวิชาการที่หลากหลายแตกต่างกันไป ภารกิจของรัฐในการเสริมสร้างความสงบสุขเรียบร้อยแก่สังคม ทาให้รัฐมีอานาจและเป็นผู้ผูกขาด การตรากฎหมายขึ้นมาบังคับใช้ในรัฐแต่เพียงผู้เดียวโดยการตรากฏหมายนั้นจะละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของ มนุษย์มิได้ ประชาชนมีหน้าที่เชื่อฟังและปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัดมิเช่นนั้นจะถูกลงโทษตามที่ กาหนดไว้ในกฎหมายเช่นกัน กฏหมายที่รัฐตราขึ้นเป็นแนวทางการอยู่ร่วมกันของคนในสังคมในระยะ เริ่มต้นเป็นกฎหมายที่บัญญัติไว้เป็นข้อห้ามและให้ละเว้นการกระทาบางประการของมนุษย์ที่ละเมิดสิทธิขั้น พื้นฐานของผู้อื่นเพื่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีงามของสังคม ต่อมาเมื่อสังคมมีพัฒนาการและมี ความมั่นคงแล้ว กฎหมายจึงขยายขอบเขตไปสู่การส่งเสริมการมีและใช้สิทธิขั้นพื้นฐานที่ซับซ้อนขึ้น เช่น สิทธิทางเศรษฐกิจ สิทธิทางการเมือง และสิทธิทางสังคม นโยบายสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ให้ความสาคัญกับความยุติธรรมและความเปนธรรม ทางสังคม ซึ่งมีรูปแบบและวิธีการที่หลากหลาย สามารถจัดประเภทตามลักษณะของกลุ่มผู้รับประโยชน์ได้ 2 ประเภท คือ สวัสดิการสาหรับทุกคน (Welfare for All / Universal Welfare) เป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐาน ที่มีความจาเป็นสาหรับการดาเนินชีวิตและพัฒนาในทุกช่วงวัยของมนุษย์ เกณฑ์การพิจารณาความเป็น สวัสดิการสังคมสาหรับทุกคนคือ เป็นสวัสดิการสังคมที่พลเมืองของรัฐได้รับโดยไม่ต้องมีการทดสอบ (2) คุณสมบัติอื่นๆ ประกอบ และสวัสดิการสาหรับกลุ่มเฉพาะ (Targeting Welfare) เป็นสวัสดิการที่จัดขึ้น สาหรับประชาชนกลุ่มเฉพาะที่มีความต้องการพิเศษ เช่น ประสบภัยพิบัติ ตกงานโดยไม่มีหลักประกัย รองรับ รายยากจน คนพิการ ฯลฯ การจัดสวัสดิการสังคมให้คนกลุ่มมีมีวัตถุประสงค์เพื่อบรรเทาความ เดือดร้อนเพื่อให้สามารถดารงชีวิตอยู่ได้โดยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น มีโอกาสทางสังคมเท่าเทียมผู้อื่น โดยต้อง มีการทดสอบความจาเป็น (Mean test) หรือตรวจสอบคุณสมบัติผู้รับประโยชน์ก่อนว่าเป็นผู้สมควรได้รับ สวัสดิการสังคมนี้ ประเทศต่างๆ ในโลกมีสัดส่วนระหว่างการจัดสวัสดิการสังคมเพื่อทุกคนกับสวัสดิการสังคมเฉพาะ กลุ่มแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขต่างๆ คือ 1) ฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศ ประเทศที่มีฐานะทาง เศรษฐกิจ ประชาชนมีรายได้เฉลี่ยสูงมีคุณภาพชีวิตที่ดี จะมีความต้องการสวัสดิการสังคมเพื่อรองรับความ เสี่ยงภัยที่จะเกิดขึ้นกับตนเองและจะทาให้คุณภาพชีวิตของตนลดลง 2) รูปแบบและความเชื่อทางการเมือง รัฐบาลที่มาจากพรรคการเมืองที่มีความเชื่อหรืออุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกันจะกาหนดนโยบาย สวัสดิการสังคมที่แตกต่างกัน และ 3) พัฒนาการทางสังคมและความเหลื่อมล้าทางสังคม ประเทศที่มีความ เหลื่อมล้าทางสังคมน้อยจะมีรูปแบบการจัดสวัสดิการสังคมสาหรับทุกคน ในขณะที่ประเทศที่มีความเหลื่อม ล้าทางสังคมสูง การนาสวัสดิการสังคมสาหรับทุกคนจะถูกต่อต้านจากกลุ่มคนมีฐานะดี สิทธิด้านสวัสดิการสังคมเป็นสิทธิพลเมืองที่มีความแตกต่างจากสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ กล่าวคือ สิทธิมนุษยชนเป็นสิทธิระดับสากลไม่ผูกพันให้รัฐสมาชิกต้องปฏิบัติตาม แต่สิทธิพลเมืองเป็นสิทธิ ระดับรัฐที่ผูกพันให้รัฐต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามสิทธินั้นๆ รัฐบาลเป็นกลไกสาคัญในการกระจายซ้าทรัพยากรด้วยกระบวนการทางภาษีเพื่อสร้างโอกาสทาง สังคมที่เท่าเทียมกันระหว่างพลเมือง เช่น การจัดการศึกษาภาคบังคับช่วยให้เด็กและเยาวชนเติบโตเป็น บุคคลที่มีคุณภาพ มีโอกาสและความพร้อมในการยกระดับความเป็นอยู่ของตนเองให้สูงขึ้น พร้อมๆ กับเป็น กาลังสาคัญในการพัฒนาสังคมและสร้างสรรค์สังคมให้น่าอยู่ การได้รับสิทธิทางสังคมมีที่มาจากการเป็นสมาชิกของสังคม ได้แก่ การศึกษาและสวัสดิการสังคม อื่นๆ จะเป็นเครื่องมือช่วยปกป้องบุคคลให้ปลอดภัยจากความเสี่ยงในการดาเนินชีวิตและเป็นเครื่องมือ สร้างความคุ้มครองทางสังคมให้เมื่อบุคคลตกอยู่ในสภาวะยากลาบากไม่สามารถช่วยเหลือตนเองได้ แตกต่างจากการได้รับความช่วยเหลือจากการกุศลหรือความช่วยเหลืออื่นๆ ที่ทาให้ผู้รับถูกตีตราจากสังคม สวัสดิการสังคมเป็นเครื่องมือสร้างความสัมพันธ์ทางสังคมใหม่ ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ของคนใน สังคมบนความเท่าเทียมกัน รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศที่มีผลผูกพันการใช้อานาจของฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ สิทธิขั้นพื้นฐานเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญจึงมีผลให้รัฐต้องให้ความคุ้มครองและส่งเสริมให้ ประชาชนมีและใช้สิทธินั้นๆ ได้ กล่าวคือ ฝ่ายนิติบัญญัติต้องตรากฎหมายลูกที่ส่งเสริมสนับสนุนการมีและ ใช้สิทธิของประชาชนให้เป็นไปตามที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญจะตรากฎหมายที่ขัดหรือจากัดสิทธิขั้นพื้นฐาน ไม่ได้ ฝ่ายบริหารต้องจัดเตรียมจัดหารวมทั้งอานวยความสะดวกให้ประชาชนมีและใช้สิทธิขั้นพื้นฐานได้ ฝ่ายตุลาการมีหน้าที่บังคับให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูกที่เกี่ยวกับสิทธิขั้นพื้นฐาน สิทธิพลเมืองที่มีสิทธิทางสังคมหรือสิทธิสวัสดิการสังคมเป็นองค์ประกอบหนึ่งได้ถูกบรรจุไว้ใน รัฐธรรมนูญการปกครองประเทศในหมวดสิทธิพลเมืองอย่างเฉพาะเจาะจงและเป็นรูปธรรม เป็นผลให้ รัฐบาลต้องนาไปดาเนินการกาหนดนโยบายและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (กฎหมายลูก) เพื่อส่งเสริม (3) ให้ประชาชนมีและใช้สิทธิได้ตามรัฐธรรมนูญ ทาให้สิทธิพลเมืองมีผลบังคับใช้ได้มากกว่าสิทธิมนุษยชนซึ่ง เป็นหลักการที่กาหนดไว้เพียงกว้างๆ เท่านั้น รัฐบาลใช้กฎหมายสวัสดิการสังคมเป็นเครื่องมือสร้างสิทธิสวัสดิการสังคมแก่พลเมือง เนื่องจาก กฎหมายสร้างภารกิจผูกพันรัฐบาลต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมาย เช่น กฎหมายสวัสดิการผู้สูงอายุ คน พิการ กฎหมายประกันสังคม กฎหมายการศึกษาภาคบังคับ ฯลฯ ปัจจุบันสิทธิทางสวัสดิการสังคมกลายมาเป็นส่วนหนึ่งของการดาเนินชีวิตของประชาชน ช่วย ส่งเสริมและสนับสนุนประชาชนให้สามารถดารงอยู่และต่อสู้กับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงอย่าง รวดเร็วของระบบเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมีคุณภาพชีวิตที่เหมาะสมกับมาตรฐานของสังคมที่ตนเป็น สมาชิกอยู่ บางประเทศจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนของตนโดยใช้ระบบรัฐสวัสดิการที่รัฐเป็นกลไก หลัก ในขณะที่บางประเทศจัดโดยใช้กลไกตลาดเพราะเชื่อว่ามีประสิทธิภาพสูงสุดในการจัดสรรทรัพยากร ทางสังคม และหลายๆ ประเทศใช้ทั้งสองกลไกผสมผสานกัน แต่ไม่ว่าจะใช้ระบบใดก็ตาม สิ่งที่เป็นหลักการ พื้นฐานเบื้องต้นที่ทุกประเทศยอมรับคือ สวัสดิการสังคมเป็นสิทธิของประชาชนและเป็นภารกิจสาคัญของ รัฐบาล เป็นสิทธิที่มีพัฒนาการทางความคิดและยึดถือปฏิบัติมาเป็นเวลานาน แม้ว่าจะเกิดการเปลี่ยนแปลง รูปแบบไปบ้างตามการเปลี่ยนแปลงของบริบทแวดล้อม แต่สาระสาคัญของความเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ ประชาชนต้องได้รับการตอบสนองจากรัฐบาลยังคงดารงอยู่ แต่ไม่ว่าจะเป็นการจัดสวัสดิการด้วยรูปแบบและกลไกระบบใด สิทธิพลเมืองจะถูกบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศเพื่อให้รัฐบาลต้องนาไปปฏิบัติ โดยกาหนดเป็นนโยบายและ ตราเป็นกฎหมายงบประมาณเพื่อให้มีสภาพบังคับ และประชาชนสามารถฟ้องหรือเรียกร้องให้รัฐบาลต้อง ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายได้ กฎหมายสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ของไทยมีพัฒนาการมาตามระยะเวลา ตามความ ประสงค์ในการสร้างความเป็นชาติของรัฐ และปรับตัวให้สอดคล้องตามความเปลี่ยนแปลงของสังคมทั้ง ภายในประเทศและนอกประเทศ กฎหมายสวัสดิการและสังคมสงเคราะห์สร้างสถานะการเป็นพลเมืองโลก กฎหมายสวัสดิการไทย เช่น กฎหมายแรงงาน ตราขึ้นตามการรับรองอนุสัญญาและข้อเสนอขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ที่ไทยเป็นสมาชิก ทาให้ไทยถูกยอมรับว่าเป็นส่วนหนึ่งของ ประชาคมโลก จุดเด่นอีกประการหนึ่งของกฎหมายสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์คือ การเป็นกฎหมายที่ รัฐใช้สร้างความมั่นคงทางสังคมให้กับประชาชนเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทั้งจากปัจจัยภายในประเทศ และภายนอกประเทศ เช่น การรับมือกับวิกฤติเศรษฐกิจต้มยากุ้งที่เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2540 หรือการ เปลี่ยนแปลงบริบทของสังคมโลกที่เป็นผลมาจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีสื่อสารสารสนเทศหรือ “โลกาภิวัตน์” อันเป็นสาเหตุสาคัญของการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมทั้งการ เปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรโลกสู่สังคมผู้สูงอายุ ที่ส่งผลกระทบทั้งด้านบวกและลบต่อการดาเนินชีวิต ของประชาชน รัฐใช้นโยบายสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์สร้างความคุ้มครองทางสังคมแก่ประชาชน เพื่อให้อยู่รอดภายใต้สถานการณ์การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น

คำสำคัญ