โครงการวิจัยเพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจและประชาธิปไตยท้องถิ่น

บทคัดย่อ

บทสรุปและข้อเสนอทางนโยบายสภาพปัญหาและข้อจากัดในการดาเนินงานการบริการสาธารณะ1. ปัญหาที่เกิดจากส่วนราชการเจ้าของภารกิจบริการสาธารณะ(1) ขาดเจตนารมณ์และความมุ่งมั่นในการถ่ายโอนบริการสาธารณะให้เป็นไปตามแผนปฏิบัติการฯ โดยหลายส่วนราชการไม่มีการดาเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนที่กาหนดไว้ในแผนการกระจายอำานาจฯ และแผนปฏิบัติการการถ่ายโอนภารกิจ ทั้ง ฉบับแรก และ ฉบับที่สอง(2) บริการสาธารณะบางภารกิจของส่วนราชการ เช่นด้านการศึกษา และ การสาธารณสุข ส่วนราชการมีการปรับภารกิจ บทบาท และ เพิ่มกฎเกณฑ์ในเรื่องการประเมินความพร้อมการถ่ายโอนของอปท. ทาให้ อปท.ที่ประสงค์รับการถ่ายโอน ไม่ผ่านเงื่อนไขการประเมินความพร้อม(3) บริการสาธารณะที่มีการถ่ายโอนไปยัง อปท. โดยเฉพาะภารกิจที่ใช้งบประมาณในการลงทุนทาบริการสาธารณะสูง เช่นภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐาน ส่วนราชการในส่วนกลาง มิได้ถ่ายโอนงบประมาณไปให้เพียงพอกับภารกิจที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ อปท.ที่รับการถ่ายโอนไม่สามารถดาเนินการในภารกิจนั้น ๆ ได้(4) ปัญหาสาคัญที่อยู่ในเงื่อนไขและกระบวนการถ่ายโอน กล่าวคือ ส่วนราชการต้องดาเนินการเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. ที่รับการถ่ายโอนบริการสาธารณะ แต่ส่วนราชการไม่มีการทาแผนงานรองรับการเตรียมความพร้อม จากข้อมูลของ อปท.ที่สะท้อนปัญหาว่า ส่วนราชการดาเนินการต่อบริการสาธารณะที่ถ่ายโอนเพียงแค่การแจ้งเป็นหนังสือให้ อปท.ทราบว่ามีการถ่ายโอนบริการสาธารณะให้แล้วแต่ขาดกระบวนการอื่น ๆ เช่น การชี้แจง การฝึกอบรมให้เข้าใจกระบวนการปฏิบัติงานซึ่งมีทั้ง บริการสาธารณะที่ต้องใช้เทคนิควิชาการ ภารกิจที่ต้องใช้อานาจางปกครองดาเนินการตามกฎหมาย ถึงแม้ว่าจะมีข้อมูลจกส่วนราชการหลายแห่งว่ามีการเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. แล้ว แต่จากภารกิจที่ถ่ายโอนแบบปูพรมให้กับ อปท. ทั่วประเทศ อาจส่งผลให้ส่วนราชการไม่สามารถดาเนินการเตรียมความพร้อมการถ่ายโอนให้แก่ อปท.ได้ทั่วถึง นอกจากนั้นส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะก็มีปัญหาด้านงบประมาณในการเตรียมความพร้อมที่มีไม่เพียงพอ(5) ปัญหาที่เกิดจากการตีความบริการสาธารณะที่จะถ่ายโอนว่าเป็นบริการสาธารณะด้านความมั่นคงหรือไม่ เนื่องจาก หลักการถ่ายโอนบริการสาธารณะจะไม่ครอบคลุมถึงบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง จึงมีส่วนราชการหลายหน่วยตีความบริการสาธารณะของตนว่าเป็นเรื่องความั่นคงไม่สามารถถ่ายโอนได้ เช่น งานทะเบียนราษฎร งานบัตรประจาตัวประชาชน งานดูแลการรับซื้อ/ขายของเก่า ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมการปกครอง ที่ไม่ให้มีการถ่ายโอนเนื่องจากเกี่ยวพันกับความมั่นคงซึ่งยังขาดการศึกษาทางนโยบายและการปฏิบัติงานว่าบริการสาธารณะที่อ้างว่าเกี่ยวข้องกับความมั่นคงนั้นเกี่ยวข้องอย่างไร และไม่มีการพิจารณาการถ่ายโอนภารกิจให้ อปท. โดยนาตัวแปรด้านพื้นที่มาพิจารณาเพื่อแยกแยะภารกิจที่ถ่ายโอนในพื้นที่ที่จะมีปัญหาความมั่นคง กับ พื้นที่ที่ไม่มีปัญหาด้านความมั่นคงปัญหาดังกล่าวส่งผลให้ส่วนราชการเจ้าของภารกิจเสนอให้มีการถอนบัญชีภารกิจ/งานที่จะต้องถ่ายโอนให้อปท.(6) ปัญหาที่เกิดจากส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ ตีความว่าภารกิจเป็นเรื่องทางเทคนิควิชาการ หรือ การเชื่อมเครือข่ายที่ครอบคลุมทั่วประเทศ ไม่อาจถ่ายโอนบริการสาธารณะให้แก่ อปท.ไปดาเนินการได้ เช่น บริการสาธารณะการจดทะเบียนรถยนต์ ของ กรมการขนส่งทางบก ที่อ้างการบริหารจัดการในการเชื่อมโยงเครือข่ายข้อมูลทะเบียนรถยนต์ และเกี่ยวข้องกับ การลักลอบสวมทะเบียนรถยนต์การโจรกรรมรถยนต์ ซึ่ง กรมการขนส่งทางบกใช้เป็นข้ออ้างการไม่ถ่ายโอนบริการสาธารณะนี้ให้แก่ อปท.(7) ปัญหาด้านบุคลากรที่ต้องถ่ายโอนไปควบคู่กับการถ่ายโอนบริการสาธารณะ ถึงแม้ว่าแผนปฏิบัติการฯถ่ายโอนบริการสาธารณะ ฉบับที่สอง ไม่ได้กาหนดว่าการถ่ายโอนบริการสาธารณะจะต้องดาเนินการไปพร้อมกันทีเดียวระหว่าง งาน คน และ เงิน ส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะถ่ายโอนไม่มีนโยบายสนับสนุนหรือผลักดันให้มีการถ่ายโอน นอกจากนั้นยังมีการสร้างงานใหม่ขึ้นมารองรับข้าราชการในสังกัด(8) ปัญหาการถ่ายโอนให้ไม่ครบกระบวนการของการดาเนินภารกิจของบริการสาธารณะ อปท.ที่รับการถ่ายโอนเจอปัญหาไม่สามารถบริหารภรกิจที่ถ่ายโอนได้ครบวงรอบของภารกิจนั้น เนื่องจากส่วนราชการไม่ถ่ายโอนให้ครบ โดยเฉพาะอานาจทางปกครองตามกฎหมายของภารกิจนั้น ๆ ที่ระบุว่าเป็นอานาจของรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง หรืออธิบดี ไม่ได้มีการถ่ายโอนอานาจ หรือ ไม่สามารถมอบอานาจไปให้ อปท.ได้ ด้วยข้ออ้างว่าเป็นอานาจของราชการส่วนกลางที่ต้องดูแล รับผิดชอบ หรือเงื่อนไขของกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอานาจ ไม่สามารถมอบอานาจให้อปท.ได้ ดังนั้นอานาจตามกฎหมายของภารกิจที่ถ่ายโอน หากไม่มีการแก้ไขกฎหมายนั้น ๆ อปท.ก็ไม่สามารถใช้อานาจทางปกครองได้ เช่น อานาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานกรมการขนส่งทางบก อานาจตามกฎหมายน่านน้า เป็นต้น(9) ปัญหาเกี่ยวกับงบประมาณตามบริการสาธารณะที่ถ่ายโอน แผนปฏิบัติการฯถ่ายโอนบริการสาธารณะ ฉบับที่สอง กาหนดเงื่อนไขว่า บริการสาธารณะใดที่ถ่ายโอนไปให้ อปท.แล้ว ให้สานักงบประมาณไม่มีการตั้งงบประมาณให้กับภารกิจของส่วนราชการนั้น เพื่อที่จะโอนถ่ายงบประมาณไปให้อปท.ที่ได้รับการถ่ายโอนภารกิจ ในทางปฏิบัติสานักงบประมาณไม่มีข้อมูลตรวจสอบได้ว่า บริการสาธารณะใด ของส่วนราชการที่ถ่ายโอนไปให้ อปท.แล้ว สานักงบประมาณพิจารณาได้เพียงภาพรวมของงบประมาณในแต่ละกระทรวง กรม รายละเอียดเป็นเรื่องของ กระทรวง กรม จะพิจารณาจัดสรรงบประมาณเอง และส่วนราชการระดับกรมที่ตั้งงบประมาณ ภารกิจใดที่ถ่ายโอนไปแล้วก็ไม่ได้ตั้งงบประมาณให้ แต่ไม่ได้ตัดยอดวงเงินงบประมาณของกรมลง แต่มีการสร้างงานใหม่ ขยายภารกิจขึ้นมาทดแทนและให้บุคลากรที่เคยทาภารกิจที่ถ่ายโอนไปแล้ว ไปรับผิดชอบภารกิจใหม่ที่สร้างขึ้นมา ด้วยระบบการจัดตั้งงบประมาณของส่วนราชการใช้ฐานงบประมาณของปีงบประมาณที่ผ่านมา และเพิ่มงบประมาณในปีงบประมาณถัดไป ดังนั้นงบประมาณของกรมจึงไม่มีลด แต่มีแต่เพิ่ม และสานักงบประมาณก็มาสามารถพิจารณาควบคุมหรือตัดทอนได้ นอกจากนั้นมีหลายกรณีที่หัวหน้าส่วนราชการระดับกรมอ้างว่านักการเมืองในพื้นที่ ร้องขอให้ขยายภารกิจบริการสาธารณะ สร้างงานในพื้นที่โดยอ้างเหตุภารกิจนั้นสามารถทาได้แบบคู่ขนานระหว่างส่วนราชการ กับ อปท. ซึ่งแผนปฏิบัติการฯถ่ายโอนภารกิจ ฉบับที่สองก็กาหนดไว้เช่นนั้น(10) ปัญหาทัศนคติของข้าราชการที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง และราชการบริหารส่วนภูมิภาค มักมองว่า พนักงานส่วนท้องถิ่นมีความรู้ ความสามารถ และประสิทธิภาพในการดาเนินภารกิจน้อยกว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และ ขาดความเชื่อมั่น หรือไว้วางใจว่า นักการเมืองท้องถิ่นพนักงานส่วนท้องถิ่น จะบริหารภารกิจที่ถ่ายโอนได้ดีกว่า สิ่งเหล่านี้สะท้อนจากข้าราชการระดับสูงในระดับผู้บริหารกระทรวง กรม เกรงว่าเมื่อถ่ายโอนภารกิจ ถ่ายโอนบุคลากรของตนไปให้ อปท.แล้ว ภารกิจจะเสียหาย ข้าราชการจะเดือดร้อนและไม่ได้รับความเป็นธรรมหรือไม่มีความก้าวหน้า หรือขาดขวัญกาลังใจ ในระบบการบริหารงาน ระบบการบริหารงานบุคคลของ อปท. ดังคากล่าวเปรียบเปรยว่า ผมจะให้ลูกสาวไปอยู่กับคนอื่น ผมต้องมั่นใจได้ว่าบุคคลนั้นจะดูแลลูกสาวผมได้ดีเท่ากับหรือดีกว่าที่อยู่กับผม2. ปัญหาที่เกิดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(1) อปท. มีงบประมาณไม่เพียงพอต่อการดาเนินการภารกิจบริการสาธารณะที่ได้รับการถ่ายโอนส่งผลให้ในแต่ละปี อปท.ไม่สามารถดาเนินภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอนมาจานวนมากได้ทั้งหมด โดยเฉพาะภารกิจบริการสาธารณะที่จาเป็นต้องใช้งบประมาณดาเนินงานตามโครงการ/ภารกิจ(2) การไม่มีการถ่ายโอนบุคลากรของส่วนราชการไปยัง อปท.ที่รับการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ ทาให้ อปท.ไม่มีบุคลากรที่จะสามารถดาเนินการตามภารกิจนั้นได้ โดยเฉพาะบริการสาธารณะประเภทที่ต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้เฉพาะทางส่งผลให้ หลาย ๆ ภารกิจที่ถ่ายโอนไปให้ อปท. กลับไปสร้างปัญหาในการดาเนินงานตามภารกิจนั้นแก่ อปท. ที่ไม่มีบุคคลากรของอปท.มี่มีความรู้ ความชานาญในการดาเนินการตามภารกิจ การจะจ้างบุคลากรเพิ่มก็มีปัญหาเรื่องกรอบอัตรา และ งบประมาณด้านบุคลากรที่เกินกว่าที่กฎหมายกาหนด ส่งผลให้หลายภารกิจที่ถ่ายโอนไปให้ อปท. ขาดบุคลากรดาเนินงาน(3) อปท.ไม่มีการจาแนกบทบาท อานาจ หน้าที่ ในภารกิจบริการสาธารณะที่ถ่ายโอนว่า เป็นภารกิจที่ต้องดาเนินการภายใต้การจัดสรรงบประมาณของ อปท. หรือเป็นภารกิจที่ต้องใช้อานาจทางปกครองในการดาเนินภารกิจตามที่กฎหมายให้อานาจไว้ หรือเป็นภารกิจที่จาเป็นต้องตราบทบัญญัติท้องถิ่นเพื่อดาเนินการตามภารกิจนั้น นอกจากนั้นยังขาดระบบการบริหารการจัดการที่ดีในการรองรับภารกิจที่ อปท.ต้องดาเนินการ ทั้งภารกิจตามอานาจหน้าที่ที่มีอยู่เดิม ภารกิจอานาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนด หรือภารกิจอานาจหน้าที่ตามที่ได้รับการถ่ายโอนจากส่วนราชการ ส่งผลให้ อปท.ขาดระบบการบริหารที่จะควบคุม ดูแลการดาเนินงานให้เป็นไปตามภารกิจ(4) การพัฒนาทรัพยากรบุคคล ของ อปท. เพื่อให้มีขีดความสามารถในการจัดทา บริการสาธารณะ ยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ขาดการวางแผนพัฒนาบุคลากรให้สอดคล้องกับภารกิจบริการสาธารณะที่รับการถ่ายโอน งบประมาณที่จัดสรรไว้เพื่อพัฒนาบุคลากรถูกใช้ไปในทางการเมืองและการวางฐานคะแนนเสียงของนักการเมืองท้องถิ่น หรือ ความก้าวส่วนบุคคลของพนักงานท้องถิ่น(5) การถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะที่มากพร้อม ๆ กัน แบบปูพรม (symmetric) ไปยังอปท. ในขณะที่ อปท.บางส่วนเป็นองค์ที่จัดตั้งขึ้นใหม่(อบต. และ เทศบาลตาบลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล หรือเทศบาลตาบลที่ยกฐานะมาจาก อบต.) ขณะที่ระบบการบริหารองค์กรของ อปท.เหล่านั้นยังขาดระบบการบริหารองค์กรที่ทันสมัย ส่งผลต่อประสิทธิภาพการจัดการต่อภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอน(6) ผู้บริหาร อปท. ให้ความสาคัญกับภารกิจบริการสาธารณะถ่ายโอนด้านโครงสร้างพื้นฐาน หรือภารกิจขนาดใหญ่ ที่ผูกพันกับงบประมาณดาเนินการตามภารกิจ หากงบประมาณไม่เพียงพอหรือไม่ได้รับการจดสรรงบประมาณจากส่วนราชการเจ้าของภารกิจก็ไม่ทาภารกิจนั้น ส่งผลภารกิจที่ถ่ายโอนไม่ได้รับการดูแล ถึงกับมีการเรียกร้องขอส่งคืนภารกิจไปยังส่วนราชการ(7) การดาเนินการตามภารกิจบริการสาธารณะที่ได้รับการถ่ายโอนของ อปท. ยังไม่มีการปฏิบัติตามหลักการของแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่สอง เรื่องกาหนดรูปแบบการถ่ายโอนภารกิจที่กาหนดไว้ 6 รูปแบบ คือ ดาเนินการเอง / ซื้อบริการ / สหการ / ดาเนินการร่วมกับรัฐ / ดาเนินการคู่ขนานกับรัฐ /สัมปทาน ตามสถานะและขีดความสามารถของ อปท.แต่ละแห่ง อปท.มักมุ่งดาเนินการเองเพียงอย่างเดียว ซึ่งเป็นภาระที่เกินศักยภาพด้านการคลัง และ บุคลากรของ อปท.จะดาเนินการได้ข้อเสนอแนะและแนวทางการแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนภารกิจ1. การแก้ปัญหาที่เกิดจากส่วนราชการเจ้าของภารกิจถ่ายโอน(1) ในระยะการเปลี่ยนผ่านของทิศทางทางนโยบายของประเทศ ช่วงปี 2558 – 2560 ส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ ควรยุติการพยายามดึงบริการสาธารณะที่ถ่ายโอนไปแล้วคืน ในกรณีที่ภารกิจนั้น อปท.ไม่สามารถดาเนินการได้ ไม่ว่าด้วยเหตุใด และจะเกิดผลกระทบต่อสาธารณะและประชาชนในท้องถิ่น ให้ส่วนราชการเจ้าของภารกิจบริการสาธารณะเดิมใช้วิธี การดาเนินกิจการร่วมกับอปท. โดยส่วนราชการรับภาระเรื่องการสนับสนุนงบประมาณ และ สนับสนุนทางเทคนิค และวิชาการส่วนการดาเนินการ และ การตัดสินใจในระดับพื้นที่ควรให้ อปท.รับผิดชอบ(2) ส่วนราชการที่มีการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะไปแล้ว ควรเร่งรัดในการดาเนินการจัดทาำแผนเพื่อพัฒนาขีดความสามารถในการดาเนินการตามภารกิจที่ถ่ายโอนไปแล้วให้แก่ อปท. โดยมีการประสานงบประมาณ ประสานแนวทางการพัฒนาร่วมกับสานักงบประมาณ และส่วนราชการเจ้าของภารกิจบริการสาธารณะที่ถ่ายโอน ที่เหมือนกัน หรือเกี่ยวข้องกัน(3) การพัฒนาขีดความสามารถของ อปท. ควรมีการกระจายไปยังพื้นที่ ในระดับภูมิภาค หรือกลุ่มจังหวัด หรือจังหวัด โดยเน้นที่การประเมินของส่วนราชการเจ้าของภารกิจที่ถ่ายโอนว่าจาเป็นต้องพัฒนาด้านใด และตามความต้องการของ อปท. ด้วย(4) ควรนาแนวความคิดลักษณะของพื้นที่ อปท. มาประกอบการพิจารณาถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะที่ส่วนราชการอ้างว่าเป็นปัญหาความมั่นคง หรือปัญหาสาธารณะที่กระทบต่อประเทศเป็นส่วนรวม หากพื้นที่ใดของ อปท. ไม่มีปัญหา ควรถ่ายโอนภารกิจไปให้ดาเนินการ และส่วนราชการสามารถสร้างการบวนการตรวจสอบการดาเนินภารกิจดังกล่าว หากพบว่าเกิดปัญหาก็ใช้อานาจของรัฐบาลในการสั่งให้ยุติการดาเนินการ และดึงภารกิจนั้นกลับคืน พร้อมเยียวยาปัญหาที่เกิดขึ้น(5) ภารกิจบริการสาธารณะที่ถ่ายโอนไปแล้ว แต่ยังไม่ครบถ้วนตามกระบวนการ ให้ส่วนราชการเจ้าของภารกิจ เร่งดาเนินการถ่ายโอนให้ครบตามกระบวนการ โดยนาตัวแปรด้านศักยภาพและขีดความสามารถของ อปท.มาประกอบการพิจารณา แต่ทั้งนี้ การตัดสินใจใด ๆ ควรให้ อปท.เจ้าของพื้นที่ที่ต้องการอานาจในการดาเนินภารกิจนั้นเข้าร่วมพิจารณาด้วย2. การแก้ไขปัญหาที่เกิดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(1) อปท.ที่ได้รับการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ ต้องมีการจัดระบบบริหารจัดการภารกิจให้ชัดเจน ระหว่างบริการสาธารณะที่ได้รับการถ่ายโอน กับ บริการสาธารณะที่เป็นอานาจหน้าที่ดาเนินการเองของ อปท. และควรดาเนินการทบทวนศักยภาพทางการบริหารของ อปท. ตามโครงสร้างองค์กรและบุคลากรของ อปท. ว่าบริการสาธารณะถ่ายโอนแต่ละภารกิจเป็นภาระหน้าที่ของใคร กาหนดตัวผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน เพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนาศักยภาพของบุคลาการของ อปท. จากส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ และใช้เป็นแนวทางในการตัดสินใจทางนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นต่อการดาเนินภารกิจบริการสาธารณะทั้งในเรื่องของการจัดสรรทรัพยากรที่ทั่วถึงภารกิจถ่ายโอน การกาหนดนโยบายเร่งด่วนตามสภาพปัญหาของพื้นที่ที่ต้องดาเนินการตามภารกิจ และเพื่อไม่ให้เกิดปัญหา การละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ในบริการสาธารณะที่รับการถ่ายโอนแล้ว(2) กรณีที่ อปท.ไม่สามารถดาเนินภารกิจบริการสาธารณะที่ได้รับการถ่ายโอนได้ไม่ว่าจะด้วยเหตุใด ควรนาแนวทางที่กาหนดไว้ในแผนปฏิบัติการฯ มาจัดทาบริการสาธารณะ ตั้งแต่ สหการ การร่วมดาเนินการกับส่วนราชการ การจ้างเหมาบริการ หรือ ร้องขอให้ อปท.ขนาดใหญ่ (อบจ.) รับ บริการสาธารณะไปดาเนินการก่อนจนกว่า อปท.นั้นจะมีความพร้อม(3) ปัญหาการขาดแคลนงบประมาณ และ การขาดบุคลากร เป็นปัญที่ยังไม่อาจจะแก้ไขได้ และเป็นปัญหาที่ต่อเนื่องมานับตั้งแต่ปีแรกที่เริ่มมีการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ อาจต้องมีการทบทวนเกี่ยวกับ ขนาด ศักยภาพทางการบริหาร ศักยภาพทางการคลังของ อปท. โดยให้ อปท.เป็นผู้ประเมินศักยภาพของตนเองในการรับถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ และมีการกาหนดแผนการรับถ่ายโอนของตนเองเกี่ยวกับความพร้อมในการปฏิบัติภารกิจ และยื่นเสนอต่อส่วนราชการเจ้าของภารกิจ ทั้งนี้ต้องอยู่ในกรอบระยะเวลาที่กาหนดไว้ในแผนปฏิบัติการฯ(4) อปท. ควรมีการชี้แจงให้ประชาชนในเขตพื้นที่ อปท.ทราบว่า อปท.มีบริการสาธารณะใดบ้างที่ส่วนราชการถ่ายโอนมาให้ และอยู่ในความรับผิดชอบที่ อปท.ต้องดาเนินการ เพื่อให้ประชาชนเป็นผู้กระตุ้นให้ อปท.ดาเนินการหากเกิดปัญหาในพื้นที่ข้อเสนอการถ่ายโอนบริการสาธารณะของส่วนราชการไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากการดาเนินการถ่ายโอนบริการสาธารณะของส่วนราชการไปยัง อปท. ตามแผนปฏิบัติการฯฉบับแรก และ ฉบับที่สอง พบว่า มีบริการสาธารณะหลายภารกิจที่มีปัญหา จึงเสนอให้ยุติการถ่ายโอนภารกิจนั้น ภายใต้หลักการ ดังนี้1. บริการสาธารณะที่ไม่ควรถ่ายโอนให้ อปท.ขนาดเล็ก(1) เป็นบริการสาธารณะ ขนาดใหญ่ ที่ต้องใช้งบประมาณของ อปท. จานวนมากในการลงทุนทาบริการสาธารณะ นั้น หาก อปท.ดาเนินการจะทาให้ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะจัดทาบริการสาธารณะ อื่น ๆ ได้(2) เป็นบริการสาธารณะ ที่ต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้ ความชานาญเฉพาะทาง ในการปฏิบัติบริการสาธารณะ นั้น และในการถ่ายโอน ส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ ไม่มีการถ่ายโอนบุคลากรที่รับผิดชอบไปให้ อปท. ถึงแม้จะมีการเตรียมความพร้อมให้บุคลากรท้องถิ่นที่ไม่มีความรู้ ความชานาญเฉพาะทาง แต่ก็ไม่สามารถทาบริการสาธารณะ นั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่ากับส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ(3) เป็นบริการสาธารณะ ที่ต้องใช้เครื่องมือ เครื่องจักรกล ในการจัดทาบริการสาธารณะ และอปท.ต้องลงทุนจัดหาเครื่องมือ เครื่องจักรกล เพื่อทาบริการสาธารณะ นั้น การลงทุนดังกล่าวไม่คุ้มค่าที่อปท.ขนาดเล็กจะดาเนินการบริการสาธารณะ ที่เข้าหลักเกณฑ์ ตาม (1) ถึง (3) ที่ไม่ควรถ่ายโอนให้ อปท.ขนาดเล็ก (เทศบาลตาบล และ อบต.) แต่ควรถ่ายโอนให้ อปท.ขนาดใหญ่ (อบจ. เทศบาลนคร เทศบาลเมือง) เช่น1) ภารกิจการดูแลโรงงานอุตสาหกรรม2) การจัดการสิ่งแวดล้อมและมลพิษ3) การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย4) การก่อสร้างและดูแลสถานีขนส่งทางน้า(ท่าเทียบเรือ)5) วิศวกรรมจราจรทางบก6) สถานีขนส่ง7) การผังเมือง8) ระบบประปาหมู่บ้าน2. บริการสาธารณะ ที่ควรยุติการถ่ายโอนให้ อปท.(1) เป็นบริการสาธารณะ ที่ในแผนปฏิบัติการฯ ฉบับแรก และ ฉบับที่สอง ที่มีการกาหนดให้ถ่ายโอนภารกิจไปให้ อปท. แต่ส่วนราชการเจ้าของภารกิจไม่ถ่ายโอน โดยอ้างถึง กฎหมายเฉพาะที่กาหนดอานาจหน้าที่ของส่วนราชการไว้ เช่น กฎหมายการศึกษา เป็นต้น(2) เป็นบริการสาธารณะ ที่ส่วนราชการเจ้าของภารกิจ สร้างกฎเกณฑ์ เงื่อนไข ความพร้อมของอปท. และกาหนดหลักเกณฑ์ในการประเมินความพร้อมจน อปท.ยากที่จะผ่านการประเมินความพร้อม(3) เป็นบริการสาธารณะ ที่ส่วนราชการเจ้าของภารกิจ ตั้งเงื่อนไขการถ่ายโอน ให้คณะกรรมการในระดับจังหวัดเป็นผู้พิจารณา โดยมีองค์ประกอบของคณะกรรมการเป็น ผู้ว่าราชการจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการประจาจังหวัด ด้าน อปท.มีตัวแทนในคณะกรรมการนั้น ๆ แต่ มีสัดส่วนที่น้อยกว่า(4) เป็นบริการสาธารณะ ที่ส่วนราชการเจ้าของภารกิจ ตั้งเงื่อนไขในการถ่ายโอนให้คณะกรรมการพิเศษ เป็นผู้พิจารณา เช่น คณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่(5) เป็นบริการสาธารณะ ที่ส่วนราชการเจ้าของภารกิจ ได้ลงทุนวางระบบการจัดทาบริการสาธารณะนั้น เป็นระบบที่ต้องมีเครือข่ายเทคโนโลยีเพื่อตรวจสอบในระดับชาติ และ เป็นภารกิจที่ส่งผลกระทบต่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศ ความมั่นคงของประเทศ(6) เป็นบริการสาธารณะ ที่ อปท.ขนาดเล็กทาไม่ได้ และ อบจ.ก็ไม่สามารถทำได้จากหลักการตาม (1) – (6) บริการสาธารณะ ที่ควรยุติการถ่ายโอน เช่น1) การสาธารณสุข (โรงพยาบาล/สถานีอนามัย/รพ.สต.)2) การศึกษา (ระดับสูงกว่าการศึกษาขั้นพื้นฐาน)3) การอนุญาตเส้นทางเดินรถโดยสารระหว่างจังหวัด4) การจดทะเบียนรถยนต์3. บริการสาธารณะ ที่ควรปรับเปลี่ยนหลักการ และ วิธีการถ่ายโอน(1) วิธีการถ่ายโอน เป็นอุปสรรค ทาให้เกิดความขัดแย้ง หรือการถ่ายโอนหยุดชะงัก หรือส่งผลเสียหายต่อส่วนรวม ไม่ควรถ่ายโอนไปให้ อปท.(2) เปลี่ยนจาก ถ่ายโอนอานาจหน้าที่และความรับผิดชอบ เป็น มอบอานาจให้ อปท.ดาเนินการแทนหน่วยงานของรัฐ โดย ส่วนราชการเจ้าของบริการสาธารณะ ที่มอบอานาจให้ อปท.ดาเนินการ ยังต้องรับผิดชอบในการ กากับ ดูแล ส่งเสริม สนับสนุนให้ อปท.ทาหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ(3) ส่วนราชการเจ้าของภารกิจในส่วนกลาง ต้องจัดสรรงบประมาณให้ อปท.ทาภารกิจ ตามที่ได้รับมอบอานาจบริการสาธารณะ ที่ควรปรับเปลี่ยนวิธีการถ่ายโอน ตามหลักการ (1) – (3) เช่น1) ภารกิจทะเบียนราษฎรและบัตรประจาตัวประชาชน พื้นที่ที่มีปัญหาความมั่นคง(พื้นที่ชายแดน) ควรยุติการถ่ายโอน พื้นที่ที่ไม่ใช่พื้นที่ความมั่นคงควรถ่ายโอนให้ อปท. แต่ควรมีมาตราการในการควบคุม ดูแล ตรวจสอบจาก สานักทะเบียนราษฎร์ ในการใช้อานาจของนายทะเบียนท้องถิ่น และ ควรให้ พนักงานท้องถิ่นเป็นนายทะเบียนท้องถิ่น/ผู้ช่วยนายทะเบียนท้องถิ่น2) การรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ควรเป็นบริการสาธารณะ ที่ดาเนินการร่วมระหว่าง เจ้าหน้าที่ตารวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายฝ่ายปกครอง และ อปท.โดยให้เจ้าหน้าที่ตารวจ และ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ร่วมปฏิบัติงานกับ อปท. โดยเฉพาะการใช้อานาจของเจ้าพนักงาน ตามกฎหมายที่ยังเป็นของเจ้าพนักงานของรัฐ ส่วน อปท. รับผิดชอบในการปฏิบัติที่ตอบสนองต่อความต้องการ และ แก้ไขปัญหา ของประชาชน ในระยะยาวควรมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อมอบหมายให้ เจ้าพนักงานท้องถิ่น ที่ทาภารกิจด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย เป็น เจ้าพนักงานที่มีอานาจเช่นเดียวกับเจ้าพนักงานของรัฐ3) บริการสาธารณะ การศึกษา (อาหารเสริม / อาหารกลางวัน/นม) ยกเลิกการให้อปท. เป็นหน่วยเบิกงบประมาณให้สถานศึกษาที่มิได้สังกัด อปท. โดยให้สถานศึกษานั้นรับผิดชอบดาเนินการเอง ส่วนสถานศึกษาใดที่ถ่ายโอนไปให้ อปท. หรือ อปท.ดาเนินภารกิจด้านการศึกษาเอง ให้อปท. มีอานาจหน้าที่ตามภารกิจนั้น4) งานก่อสร้างและบารุงรักษาถนนและสะพาน ที่ใช้ต้องงบประมาณในการก่อสร้างหรือการบารุงรักษาถนน เช่น การซ่อมบารุง ต้องใช้งบประมาณสูง ควรมีมาตราการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนให้แก่ อปท.ตามจานวนระยะทางเป็นกิโลเมตร และ ลักษณะของถนน ที่มีการถ่ายโอน ทั้งนี้ ควรมีการจัดทาแผนก่อสร้าง บารุงรักษาถนน สะพาน ร่วมกัน ระหว่าง อปท กับส่วนราชการเจ้าของภารกิจ(กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท) และ สานักงบประมาณ4. บริการสาธารณะ ที่ควรดาเนินการผลักดันให้มีการถ่ายโอนต่อไปมีหลักการที่เป็นเงื่อนไขเพื่อผลักดันภารกิจตามแผนปฏิบัติการฯ ฉบับแรก และ ฉบับที่ สองดาเนินการถ่ายโอนภารกิจต่อไป คือ(1) เป็นภารกิจบริการสาธารณะที่อยู่ในวิสัยที่ อปท. มีขีดความสามารถดาเนินการได้(2) เป็นภารกิจที่ไม่เกิดผลกระทบต่อท้องถิ่นอื่น และสังคมส่วนรวม(3) อุปสรรคการถ่ายโอนที่ผ่านมาเกิดจากส่วนราชการ ไม่ถ่ายโอน ไม่แก้กฎหมาย ต้องเร่งดาเนินการ เพื่อให้ภารกิจนั้นถ่ายโอนไป อปท.(4) กรณีอุปสรรคเกิดจากการขาดงบประมาณ ต้องจัดสรรงบประมาณให้ อปท. (ระยะแรกจัดสรรเป็นBlock grant)(5) หากมีอุปสรรคด้านบุคลากรของส่วนราชการไม่ถ่ายโอนไป อปท. หรือ อปท.ไม่สามารถจัดจ้างบุคลากรของตนเองได้ ควรพัฒนาด้านการบริหารจัดการของ อปท.ในการจัดทาบริการสาธารณะโดยใช้รูปแบบอื่น ๆ ตามหลักการที่กาหนดไว้ 6 ประการ ของแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่สองภารกิจที่ส่วนราชการยังไม่ถ่ายโอน(ถ่ายโอนน้อย) ต้องผลักดันให้มีการถ่ายโอนต่อไป เช่น1) การขุดเจาะน้าบาดาล2) การดูแลชลประทานขนาดเล็ก (ถ่ายโอนให้ อบจ.)3) ภารกิจโครงสร้างพื้นฐาน ของ สปก.4) การศึกษาระดับก่อนประถมศึกษา และ ระดับประถมศึกษา5) การจัดการ อนุรักษ์ และฟื้นฟูทรัพยากรชายฝั่งทะเล (ถ่ายโอนให้ อบจ.)6) งานก่อสร้างและบารุงรักษาเขื่อนป้องกันตลิ่งให้ อปท. (ถ่ายโอนให้ อบจ.)7) สถานีขนส่งทางน้า (ท่าเทียบเรือสาธารณะ) (ถ่ายโอนให้ อบจ.)8) ห้องสมุดประจาอาเภอ/จังหวัด9) การอนุญาตให้จัดตั้งสถานบริการ10) การอนุญาตให้มีการเรี่ยไร11) การอนุญาตให้ขายสุรา / ยาสูบทิศทางใหม่ของการกระจายอานาจบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น1. หลักการที่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และ กฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอานาจ1.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหลักที่รับผิดชอบในการจัดทาบริการสาธารณะ ในเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นหลักการนี้ เพื่อมุ่งหมายให้การจัดทาบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับประชาชนในเขตพื้นที่ของ อปท. เป็นภารกิจ หน้าที่ และ ความรับผิดชอบของ อปท.1.2 การจัดทาบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามอานาจหน้าที่ให้ยึดหลักประโยชน์สาธารณะของชาติ ควบคู่กับประโยชน์สาธารณะของประชาชนในเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยยึดหลักการแก้ไขปัญหาของประชาชนโดยไม่ขัดต่อผลประโยชน์ของชาติ หากการจัดทาบริการสาธารณะไม่อาจดาเนินการได้เพราะขัดต่อประโยชน์สาธารณะของชาติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรการและแนวทางในการเยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนของประชาชนด้วยหลักการนี้ เพื่อมุ่งหมายให้ อปท. คานึงถึงประโยชน์สาธารณะของชาติมาลาดับแรก ในกรณีที่การทาบริการสาธารณะตามอานาจหน้าที่มีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะของชาติ หรือ มีผลกระทบต่อประชาชนในเขตพื้นที่นออก อปท. เช่น การจัดบริการสาธารณะเกี่ยวกับลุ่มน้า การบริการสาธารณะเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม1.3 มีการแบ่งอานาจหน้าที่ระหว่างรัฐ(ราชการบริหารส่วนกลาง และ ราชการบริหารส่ว นท้องถิ่น) กับ ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ให้ชัดเจน โดย ยึดหลักการสาคัญ คือ(1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทาบริการสาธารณะทุกเรื่องที่เป็นภารกิจหน้าที่ที่รัฐ(ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค) เคยดาเนินการในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยกเว้น บริการสาธารณะที่กฎหมายห้ามทาเนื่องจากเป็นภารกิจหน้าที่โดยตรงที่อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของรัฐ(2) บริการสาธารณะที่เป็นภารกิจหน้าที่ของรัฐโดยตรง คือ(2.1)ภารกิจเกี่ยวกับกิจการระหว่างประเทศ ที่สร้างพันธะผูกพันระหว่างรัฐต่อรัฐ ยกเว้น ภารกิจความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นของไทย กับ องค์กรปกครองท้องถิ่นต่างประเทศ ทั้งระดับ ทวิภาคี ที่มีการดาเนินการในลักษณะความสัมพันธ์เมืองพี่เมืองน้อง (sister city)และระดับพหุภาค ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าร่วมเป็นภาคีเครือข่ายความร่วมมือกับองค์กรระหว่างประเทศ(ทั้งองค์กรระดับชาติ และ องค์กรระหว่างประเทศระดับท้องถิ่น)ที่เป็นเครือข่ายเมือง รวมทั้งเครือข่ายของเมืองที่รวมตัวกันเพื่อดาเนินกิจกรรมความร่วมมือในด้านใดด้านหนึ่ง ภายใต้แนวคิด การทูตคู่ขนาน(paradiplomacy) และ ความสัมพันธ์กับองค์การระดับต่ากว่ารัฐบาล bnationalgovernments)(2.2) ภารกิจเกี่ยวกับศาล และ กระบวนการยุติธรรม(2.3) ภารกิจเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงของชาติ กรณี ภารกิจที่ส่วนราชการอ้างว่าเป็นภารกิจที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคง แต่เป็นภารกิจที่ทาบริการสาธารณะทั่วไปของรัฐตัวอย่างบริการสาธารณะที่มักอ้างว่ากระทบต่อความมั่นคง เช่น งานทะเบียนราษฎร งานบัตรประจาตัวประชาชน งานควบคุมการค้าของเก่า เป็นต้น กรณีนี้ยังคงถือว่าเป็นภารกิจที่เป็นหน้าที่ของ อปท. ไม่อาจอ้างเป็นการทั่วไปว่าเป็นเรื่องเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ แต่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบสามารถกาหนดข้อยกเว้นเป็นบางพื้นที่ได้ เช่น พื้นที่ความมั่นคงชายแดน โดย ให้เสนอพื้นที่ยกเว้นต่อคณะกรรมการที่กฎหมายกาหนดให้มีหน้าที่รับผิดชอบการในการกาหนดความรับผิดชอบในการจัดทาบริการสาธารณะระหว่างรัฐ กับ อปท. และให้ถือว่าคาวินิจฉัยของคณะกรรมการเป็นที่สิ้นสุด(2.4) ภารกิจที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อย ที่กระทบต่อประโยชน์สาธารณะระดับชาติ และ ระหว่างประเทศ กรณีบริการสาธารณะที่เป็นภารกิจรักษาความสงบเรียบร้อยในขอบเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีผลกระทบต่อประชาชนเขตการปกครองท้องถิ่นโดยตรง ในลักษณะกิจการตารวจท้องถิ่น หรือตารวจชุมชน ให้เป็นภารกิจของ อปท.ในการทาบริการสาธารณะด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย โดยให้คณะกรรมการที่กฎหมายกาหนดให้มีหน้าที่รับผิดชอบในการกาหนดความรับผิดชอบในการจัดทาบริการสาธารณะระหว่างรัฐ กับ อปท. พิจารณาร่วมกับหน่วยงานของรัฐ และให้ถือว่าคาวินิจฉัยของคณะกรรมการเป็นที่สุด(2.5) ภารกิจเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ถือว่าเป็นสมบัติของชาติ และเป็นสิ่งที่รัฐต้องรักษาไว้ โดยกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในกระบวนการกาหนดหรือตัดสินใจนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบต่อประชาชนเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เช่นการอนุญาตให้ระเบิดหิน การอนุญาตดูดทราย การให้สัมปทานของรัฐ/การจัดทาโครงการสาธารณะของรัฐ โดยให้นากฎเกณฑ์ขั้นตอนของกระบวนการทางปกครองที่กาหนดไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณาทางปกครองมาบังคับใช้อย่างเคร่งครัด โดยให้ถือว่า อปท.เป็นคู่กรณี ตามกฎหมายด้วย หากหน่วยงานของรัฐดาเนินการโดยเอกเทศไม่ให้ อปท.มีส่วนร่วม ให้ อปท.ฟ้องหน่วยงานของรัฐต่อศาลปกครองได้ในฐานะตัวแทนของประชาชน(3) ในช่วงระยะเวลาการเปลี่ยนผ่าน(ถ่ายโอนภารกิจ)ภารกิจที่กฎหมายกาหนดให้ อปท.เป็นผู้จัดทาบริการสาธารณะ หากอปท.ใดมีความพร้อมในการทาบริการสาธารณะนั้น หรือ จัดทาบริการสาธารณะนั้นอยู่แล้วและมีคุณภาพ มาตรฐานในการจัดทาบริการสาธารณะเท่ากับหรือดีกว่าหน่วยงานของรัฐ ให้ หน่วยงานของรัฐยุติการทาบริการสาธารณะในเขต อปท.นั้น โดยให้หน่วยงานของรัฐย้ายการดาเนินการในบริการสาธารณะนั้นไปยังพื้นที่ที่ อปท.ยังไม่พร้อมที่จะทาภารกิจ โดยกาหนดระยะเวลาในการทาภารกิจดังกล่าวไม่เกิน ๕ ปี ทั้งนี้ให้เป็นการดาเนินภารกิจบริการสาธารณะร่วมระหว่างหน่วยงานของรัฐกับ อปท.ในเขตพื้นที่นั้น และเมื่อ อปท.มีความพร้อม(ภายใน ๕ ปี) ให้หน่วยงานของรัฐถ่ายโอนการทาบริการสาธารณะนั้นให้ อปท.หลักการนี้ เพื่อมุ่งหมายให้ เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติการจัดทาบริการสาธารณะระหว่างรัฐ กับ อปท.1.4 ปรับเปลี่ยนบทบาทของราชการบริหารส่วนกลาง และ ราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยให้ลดบทบาท อานาจ หน้าที่ ในการทาบริการสาธารณะภายใต้ภารกิจ อานาจหน้าที่ของส่วนราชการ นั้น ในพื้นที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดาเนินภารกิจบริการสาธารณะนั้นได้ โดยการปรับย้ายพื้นที่ดาเนินการไปยังพื้นที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถดาเนินการได้ โดยมีมาตรการให้สานักงบประมาณไม่จัดสรรงบประมาณเพื่อทาบริการสาธารณะในพื้นที่นั้น1.5 หากพื้นที่ใด อปท.สามารถทาภารกิจแทนส่วนราชการได้ทั้งหมด ให้ปรับภารกิจของส่วนราชการนั้น เป็นที่ปรึกษา พี่เลี้ยง ให้ความรู้แก่ อปท.ที่ทาภารกิจของส่วนราชการนั้นในพื้นที่1.6 การทาบริการสาธารณะของ อปท. ยึดหลักประหยัดตามขนาด (economy of scale) มีการกาหนดความรับผิดชอบในการทาบริการสาธารณะของ อปท. ตามศักยภาพทางการคลัง และ ขนาดของอปท. บริการสาธารณะที่เป็นโครงการที่ใช้งบประมาณสูง ใช้ความรู้และเทคนิคระดับสูง ควรให้เป็นหน้าที่ของ อปท.ขนาดใหญ่ (อบจ. เทศบาลนคร เทศบาลเมือง)1.7 เพิ่มมาตรการบังคับในการยุบรวม อปท.ขนาดเล็ก โดยมีมาตรการที่ชัดเจนในการยุบรวม(มิใช่ตามความสมัครใจ แต่มีมาตรการบังคับ) เช่น(1) ออกแบบโครงสร้าง อปท. ที่ให้ประชาชนในเขต อปท.ขนาดเล็กที่มีผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งน้อยกว่า แต่ถูกยุบรวมกับ อปท.ที่มีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่า มีสัดส่วนของสมาชิกสภาท้องถิ่นที่เท่ากัน (ไม่ควรถือเกณฑ์จานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นตัวกาหนดสมาชิกสภาท้องถิ่น) ส่วนผู้บริหารท้องถิ่นยังคงให้มีที่มาในหลากหลายรูปแบบ ทั้งจากการเลือกตั้งโดยตรง จากสภาท้องถิ่น หรือ แบบผู้จัดการเมืองหรือรูปแบบอิ่นใดก็ตาม ควรกาหนดให้โครงสร้างของผู้บริหารเป็นคณะผู้บริหารที่มาจากพื้นที่ของ อปท.ที่ยุบรวม(2) การยุบรวม อปท. ควรกาหนดหลักเกณฑ์ อปท.ขนาดเล็กที่มีพื้นที่ขนาดเล็ก ที่อาจเป็นการรวมพื้นที่กับ อปท.ขนาดใหญ่ หรือ อปท.ขนาดเล็กยุบรวมกัน(3) ควรมีหลักเกณฑ์การยุบรวมที่ไม่เป็นการเพิ่มภาระให้ อปท.ที่ถูกยุบรวม จนไม่สามารถจัดทาบริการสาธารณะได้ เพราะ อปท.ที่ยุบรวมมีศักยภาพในการทาบริการสาธารณะต่ามาก (ในลักษณะเตี้ยอุ้มค่อม)(4) การยุบรวมควรมีมาตรการเฉพาะด้านการคลัง และ การบริหารงานบุคคล เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในการบริหารงาน(5) ไม่ควรยุบรวม เทศบาลตาบล อบต. ที่มีลักษณะพื้นที่ชนบท มีจานวนหมู่บ้านมากและ พื้นที่มาก เข้าด้วยกัน เพราะจะทาให้พื้นที่หรือเขตการจัดทาบริการสาธารณะของ อปท. มีมากเกินไป ดังนั้นจึงควรมีการศึกษาว่า อปท.ที่ยุบรวมกันแล้วควรมีขนาดพื้นที่ จานวนประชากร และ จานวนรายได้เท่าใด หลักการนี้ เพื่อให้การยุบรวม อปท.ขนาดเล็ก เกิดผลในทางปฏิบัติ และไม่เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนในเขตของ อปท. หรือ ป้องกัน อปท.หนึ่ง มีอิทธิพลเหนือ อปท.หนึ่งที่มายุบรวม ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อประชาชนในแต่ละพื้นที่ อปท.1.8 การทาบริการสาธารณะของ อปท. ให้ความสาคัญกับการทาบริการสาธารณะที่เป็นการใช้อานาจทางปกครองการอนุมัติ อนุญาต ตามกฎหมาย ควบคู่กับการทาบริการสาธารณะที่เป็นโครงการดาเนินการโดยใช้งบประมาณ หลักการนี้เพื่อให้ความสาคัญกับการจัดทาบริการสาธารณะที่เป็นการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายด้วย1.9 มีองค์กร หรือกลไกทางการบริหาร ในการพัฒนาศักยภาพและขีดความสามารถในการทาบริการสาธารณะของ อปท. เช่น(1)การพัฒนาความรู้ในการใช้อานาจทางปกครอง ภายใต้กฎหมายที่ อปท.รับผิดชอบ(2)การพัฒนาความรู้ในบริการสาธารณะที่รับผิดชอบแต่ละภารกิจ ตามความต้องการของ อปท. ให้มีมาตรฐานเดียวกับส่วนราชการของรัฐ(3)มีการประเมินมาตรฐานการทาบริการสาธารณะอย่างจริงจัง อปท.ใดมาตรฐานต่ากว่าเกณฑ์ต้องเร่งรัดพัฒนามาตรฐานการทาบริการสาธารณะ1.10 มีมาตรการในการกากับดูแลการทาบริการสาธารณะของ อปท.ตามอานาจหน้าที่ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทาหน้าที่รักษาผลประโยชน์ของประชาชน โดยใช้กลไกของศาลปกครอง2. การเสริมสร้างประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะ2.1 การสร้างความร่วมมือระหว่าง อปท. ด้วยกันและระหว่าง อปท. กับภาคส่วนต่างๆ ในการให้บริการสาธารณะ การลงทุนเชิงพาณิชย์ การลงทุนทางสังคม หรือการผลักดันให้เกิดวิสาหกิจของชุมชน(social enterprise) หรือส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือกันในด้านต่างๆ อันเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตและ/หรือเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ มาตรการเหล่านี้จะต้องมีกฎหมายหรือระเบียบรองรับและเปิดโอกาสให้อิสระแก่ท้องถิ่นในการเลือกวิธีการสร้างความร่วมมือได้อย่างเต็มที่ตราบเท่าที่มีความจาเป็นต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน2.2 การยุบรวม อปท. ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน (ไม่ใช่ยุบเลิก) (amalgamation) หรือการรวม อปท.ขนาดเล็กเข้ากับ อปท. ขนาดใหญ่ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการลงทุนหรือการบริหารจัดบริการสาธารณะอย่างเต็มที่ เนื่องจากการศึกษาในครั้งนี้พบว่าเทศบาลตาบล และ อบต. จะมีข้อจากัดในด้านศักยภาพการให้บริการสาธารณะหลายประเภทเมื่อเทียบกับ อปท. ขนาดใหญ่ แม้ว่าจะมีข้อดีในด้านการเข้าถึงและการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ดีกว่า อบจ. เทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองก็ตาม แต่เพื่อส่งเสริมศักยภาพสูงสุดในการให้บริการประชาชน การยุบรวมท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกันเป็นสิ่งจาเป็นที่หลีกเลี่ยงมิได้ ตามแนวคิด Corporatismขนาดของ อปท. ที่เหมาะสม (optimal size) ที่จะจัดบริการสาธารณะได้อย่างเข้มข้นคือ อปท.ที่มีขนาดประชากรราว 10,000 คนขึ้นไป และมีงบประมาณรายจ่ายประจาปีราว 100 ล้านบาทขึ้นไปเพื่อให้ไม่ติดขัดในแง่ของงบประมาณเพื่อการพัฒนาและการจัดเตรียมเครื่องมืออุปกรณ์ในการให้บริการประชาชน ทั้งนี้ควรกาหนดให้มีระยะเปลี่ยนผ่าน (phasing) 3 - 5 ปี เพื่อให้เกิดการยุบรวมได้อย่างราบลื่น และไม่ควรเป็นมาตรการสมัครใจ แต่ควรมีมาตรการกระตุ้นหรือบังคับ (ถ้าจาเป็น) และรัฐอาจเสริมแรงจูงใจได้ด้วยการใช้เครื่องมือทางการคลังในการส่งเสริมการยุบรวม อปท. ให้มีขนาดใหญ่และมีศักยภาพในการทางานสูงขึ้น ทั้งนี้ต้องยึดถือหลักการสาคัญในการยุบรวมท้องถิ่นคือ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการให้บริการสาธารณะ มิใช่การเพิ่มความสะดวกในการควบคุม อปท. โดยหน่วยงานกากับดูแลใดๆดังนั้น เมื่อมีการยุบรวมท้องถิ่นเข้าด้วยกันแล้ว ก็ควรจะส่งเสริมให้เกิดความเป็นอิสระในการดาเนินงานของ อปท. เพิ่มขึ้นต่อไป เพื่อที่จะได้ใช้ความเป็นอิสระและศักยภาพที่มีเพิ่มขึ้นนั้นในการให้บริการประชาชนได้อย่างเต็มที่มากขึ้น2.3 ปรับระบบการจัดแบ่งภารกิจให้เกิดความยืดหยุ่นระหว่าง อปท. ระดับบนและระดับล่าง และระหว่าง อปท. กับรัฐตามแนวคิดความเป็นภาคีหุ้นส่วนในการดูแลประชาชน/การพัฒนาประเทศ หรือหลัก Corporatism นั่นเอง ดั้งนั้นหากพบในบางกรณีว่าการดาเนินภารกิจของ อปท. ขนาดเล็กขาดประสิทธิภาพ แต่ก็มีเหตุผลทาให้ไม่สามารถยุบรวม อปท. เข้าด้วยกันได้ เช่น เหตุผลในเชิงที่ตั้งระยะทางที่ห่างไกล เป็นต้น ในการนี้ อาจมีการจัดแบ่งภารกิจใหม่จากเดิมที่ถ่ายโอนภารกิจให้แก่ อบต. ไปสู่การถ่ายโอนขึ้นไปให้แก่ อบจ. หรือท้องถิ่นขนาดอื่นๆ ที่มีพื้นที่ติดกันเพื่อให้การดูแลรับผิดชอบต่อประชาชนได้2.4 ปรับเปลี่ยนหลักคิดในการกระจายอานาจและการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ และกาหนดมาตรการที่จาเป็นเพื่อสร้างแรงจูงใจและสนับสนุนให้ อปท. สามารถดาเนินการภารกิจถ่ายโอนภารกิจได้อย่างเต็มที่2.4.1 ปรับแนวคิดและกระบวนการในการกระจายอานาจและถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะที่เดิมเป็นการดาเนินการแบบบังคับและมีลักษณะทั่วไป (symmetric) มาเป็นการกระจายอานาจแบบเจาะจงรายพื้นที่-รายภารกิจ-รายองค์กร/กลุ่มองค์กร (asymmetric) และจะต้องดาเนินการบนพื้นฐานของความสมัครใจที่จะเลือกทา/ไม่ทาภารกิจนั้นๆ ตามแต่สภาพปัญหาหรือบริบทเฉพาะของพื้นที่ (เลิกตัดเสื้อเหมาโหล และใช้หลัก Subsidiarity ด้วยความระมัดระวัง)2.4.2 การจัดทาแผนการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ อานาจหน้าที่ บุคลากร และงบประมาณในยุคใหม่ ควรกาหนดเป็นกรอบกว้างๆ ว่าภารกิจใดที่ไม่สามารถถ่ายโอนให้ อปท. ได้ ส่วนภารกิจที่ไม่กาหนดเอาไว้ ให้สามารถถ่ายโอนให้แก่ อปท. ดูแลรับผิดชอบได้ภายใต้เงื่อนไขที่เหมาะสม2.4.3 กระบวนการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะควรเปิดโอกาสให้ อปท. (บางแห่งหรือทั้งหมด) เป็นฝ่ายที่เสนอหรือเรียกร้องให้มีการถ่ายโอนภารกิจความรับผิดชอบบริการสาธารณะได้และในทางกลับกัน ก็ควรเปิดโอกาสให้ส่วนราชการมีสิทธิ์ที่จะเรียกร้องให้มีการตรวจสอบติดตามผลการปฏิบัติงานในภารกิจความรับผิดชอบบริการสาธารณะของ อปท. ตามสมควร (หลักการ Contestability)2.4.4 ในการพิจารณาว่าภารกิจบริการสาธารณะใดควรมีการถ่ายโอน หรือควรอยู่ในความรับผิดชอบของ อปท. ควรมีคณะกรรมการเฉพาะกิจเพื่อพิจารณาเป็นการเฉพาะ โดยมีตัวแทนอย่างน้อย 5 ฝ่าย อันประกอบไปด้วย (1) หน่วยนโยบายกระจายอานาจ (2) อปท. หรือกลุ่ม อปท. ที่มีความประสงค์จะรับถ่ายโอนภารกิจ (3) ส่วนราชการที่รับผิดชอบภารกิจบริการสาธารณะนั้นๆ และ/หรือส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง (4) ภาควิชาการ/กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ และ (5) ภาคประชาชน ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม หรือสื่อมวลชนในพื้นที่ที่เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้เสียกับภารกิจนั้นๆ2.4.5 หากมีการพิจารณาเหตุผลความจาเป็นในการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะความพร้อมและ/หรือศักยภาพในการดาเนินการของ อปท. แล้ว จะต้องกาหนดให้มีแผนรองรับที่ชัดเจนในการถ่ายโอนภารกิจนั้นๆ ทั้งในด้านอานาจหน้าที่ บุคลากร งบประมาณ เครื่องมืออุปกรณ์ มาตรฐานการทางานที่จาเป็น กาหนดระยะเวลาที่จะมีผลบังคับใช้ และกลไกรองรับทางกฎหมาย ฯลฯ2.4.6 การกาหนดแผนการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ ในเชิงหลักการอย่างกว้างและกาหนดให้มีกระบวนการรองรับที่ชัดเจน สามารถดาเนินการได้ง่าย และมีผลบังคับใช้ทางกฎหมายได้จะช่วยสร้างแรงจูงใจให้ อปท. เลือกดาเนินการขอรับการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ ที่ตรงตามความต้องการได้อย่างเหมาะสม และไม่รู้สึกว่าเป็นภาระเกินไปได้2.4.7 ในทางกลับกัน การสร้างแรงกระตุ้นสาหรับ อปท. ที่ไม่ประสงค์จะขอรับการถ่ายโอนภารกิจบริการสาธารณะ เพิ่มเติมก็เป็นสิ่งจาเป็นที่ต้องกาหนดมาตรการให้ชัดเจน อาทิ การไม่เพิ่มงบประมาณ/บุคลากร และการกระตุ้นให้ภาคประชาชนตรวจสอบและพิจารณาเปรียบเทียบผลการทางานของ อปท. ของพวกเขาเทียบกับ อปท. ในพื้นที่อื่นๆ หรือการให้รางวัลแก่ อปท. ที่มีผลงานโดดเด่นหรือสามารถรับถ่ายโอนภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล ฯลฯ ก็จะช่วยกระตุ้นให้ อปท. ในแถวหลังๆมีการปรับตัวและพัฒนาศักยภาพของตนเองได้2.5 ต้องมีกฎหมาย แบ่งอานาจหน้าที่ และ ภารกิจที่ชัดเจนระหว่างส่วนราชการในส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาค กับ อปท. ใหม่ให้ชัดเจน เมื่อกาหนดภารกิจบริการสาธารณะที่ชัดเจนแล้ว ควรวางฐานแนวคิดว่า ภารกิจบริการสาธารณะใดที่เป็นของส่วนกลาง/ภูมิภาค ให้ส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคเป็นผู้รับผิดชอบ โดยต้องมีความชัดเจนในบทบาทและภารกิจ มิใช่การระบุกว้าง ๆ เช่น ภารกิจด้านความมั่นคง ด้านการต่างประเทศ ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย ภารกิจใดที่นอกเหนือจากภารกิจที่ราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาครับผิดชอบแล้ว ให้เป็นของ อปท.รับผิดชอบดาเนินการโดยไม่ต้องรอการถ่ายโอนภารกิจ

คำสำคัญ