การพัฒนาเครืองมือทางการเงินสำหรับเกษตรกร : กรณีศึกษาการประกันภัยพืชผลโดยใช้ดัชนีสภาพอากาศในประเทศไทย

บทคัดย่อ

ปัจจุบันผู้รับประกันภัยเอกชนสามารถดำเนินการรับประกันภัยพืชผล ประเภทภัยแล้งเพียงอย่างเดียว และสำหรับพืช 2 ชนิดเท่านั้น ได้แก่ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ซึ่งเริ่มมีการประกันภัยจริงในปี 2550 และปัจจุบันมีพื้นที่รับประกันภัยใน 7 จังหวัด ได้แก่ น่าน พิษณุโลก เพชรบูรณ์ นครสวรรค์ นครราชสีมา ลพบุรี และสระบุรี และข้าวนาปี ซึ่งเริ่มมีการประกันภัยจริงในปี 2553 ในพื้นที่จังหวัดขอนแก่น ซึ่งการประกันภัยพืชผลดังกล่าวใช้วิธีดัชนีสภาพอากาศเป็นเกณฑ์ในการประเมินความเสียหาย โดยถึงแม้ว่าการประกันภัยพืชผลในประเทศไทยจะได้มีการเริ่มศึกษาและทดลองมาเกือบ 40 ปีแล้ว แต่ขาดความต่อเนื่องของการศึกษาในบางช่วง จนกระทั่ง ถึงปัจจุบันก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จในวงกว้าง ทั้งในมิติของพื้นที่รับประกันภัย มิติของพืช และมิติของภัย จากข้อเท็จจริงดังกล่าว และกรอบแนวคิดที่ว่าด้วยการจัดการความเสี่ยงภัยธรรมชาติของเกษตรกรโดยใช้เครื่องมือทางการเงินในการถ่ายโอนความเสี่ยงจากเกษตรกรผู้เพาะปลูกไปยังผู้รับประกันภัย ซึ่งถือเป็นการจัดการความเสี่ยงวิธีหนึ่งนอกเหนือจากการลดโอกาสและผลกระทบจากภัยธรรมชาติโดยวิธีการชลประทาน และการพัฒนาเทคโนโลยีการเกษตร ประกอบกับเหตุผลสำคัญเชิงเศรษฐศาสตร์ที่ภาคเอกชนผู้ให้บริการประกันภัยเพียงผู้เดียวมีข้อจำกัดในการเข้ามามีบทบาทในตลาดประกันภัยพืชผล ได้แก่ ความเสี่ยงเชิงระบบ (systemic risk) ของภัยธรรมชาติที่ส่งผลกระทบต่อการเพาะปลูกของเกษตรกรเป็นจำนวนมากในเวลาเดียวกัน ทำให้การกระจายความเสี่ยงของผู้รับประกันภัยเอกชนทำได้ยาก พร้อมทั้งข้อจำกัดทางการตลาดที่เกษตรกรเป็นผู้มีรายได้น้อย และเกษตรกรผู้เลือกที่จะเอาประกันภัยมักเป็นผู้ที่มีความเสี่ยงสูง (adverse selection) จึงก่อให้เกิดบทบาทของภาครัฐที่ควรเข้ามาสนับสนุนให้การประกันภัยพืชผลได้รับการพัฒนาให้เป็นเครื่องมือหนึ่งที่เกษตรกรสามารถจัดการความเสี่ยงภัยธรรมชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อเสนอแนะแนวทางการพัฒนาการประกันภัยพืชผลซึ่งเป็นเครื่องมือทางการเงินที่สามารถนำมาใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดการความเสี่ยงและตอบสนองความต้องการของเกษตรกรไทย โดยใช้วิธีการดำเนินวิจัยจากการวิจัยเอกสาร การสำรวจความรู้ความเข้าใจ และความต้องการของเกษตรกรต่อระบบประกันภัยพืชผล รวมถึงการประเมินผลการดำเนินงานประกันภัยแล้ง สำหรับข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และความพึงพอใจของเกษตรกรที่มีต่อการประกันภัยข้าว โดยใช้ดัชนีสภาพอากาศ จากจำนวนเกษตรกรทั้งหมด 1,359 ตัวอย่าง ในพื้นที่ภาคกลาง ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ รวม 6 จังหวัดตลอดจนการสัมภาษณ์เชิงลึกและการระดมความคิดเห็นจากผู้ทรงคุณวุฒิ หน่วยงานภาครัฐ และเอกชนผู้ให้บริการประกันภัยในประเด็นการพัฒนาตลาดประกันภัยพืชผลในประเทศไทย การวิเคราะห์ข้อมูลจากการสำรวจความเห็นของเกษตรกร มีข้อค้นพบที่สำคัญ ดังต่อไปนี้ 1) ในด้านทัศนคติของเกษตรกรต่อการจัดการความเสี่ยง มีเกษตรกรเพียงร้อยละ 26.7 ที่ต้องการให้รัฐจัดการดูแลทั้งหมดในส่วนที่ตนยอมรับความเสี่ยงไม่ได้ ในขณะที่เกษตรกรส่วนใหญ่ร้อยละ 57.8 เห็นว่า ควรมีวิธีจัดการความเสี่ยงได้ด้วยตนเองบ้าง และให้รัฐดูแลในส่วนที่เหลือ นอกเหนือจากความเสี่ยงด้านราคาผลผลิต และต้นทุนการผลิตแล้ว ภัยแมลงและศัตรูพืชก็เป็นภัยหลักที่ส่งผลกระทบต่อรายได้ของเกษตรกร และเกษตรกรต้องการให้รัฐมีส่วนช่วยดูแล 2) ในด้านความสัมพันธ์ระหว่างการประกันภัยและการลงทุนเพาะปลูก เกษตรกร ผู้ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ร้อยละ 67.9 เห็นว่า การใช้วิธีประกันภัยจะช่วยให้มีความมั่นใจในการลงทุนเพาะปลูกเพิ่มมากขึ้น 3) ในด้านความรู้ความเข้าใจเครื่องมือประกันภัย เกษตรกรร้อยละ 50.7 มีความเข้าใจวิธีการและประโยชน์ของการประกันภัยโดยทั่วไป และในสัดส่วนที่น้อยกว่า คือร้อยละ 34.7 มีความเข้าใจวิธีการและประโยชน์ของการประกันภัยแล้ง โดยใช้วิธีการประเมินความเสียหายจากดัชนีสภาพอากาศ และมีเกษตรกรเพียงร้อยละ 33.6 เข้าใจถึงความเสี่ยงพื้นฐาน (basis risk) ของวิธีการประเมินจากดัชนีสภาพอากาศ ซึ่งหมายความว่า เกษตรกรบางส่วนยังไม่เข้าใจว่ามีโอกาสที่แปลงเพาะปลูกของผู้เอาประกันภัยได้รับความเสียหาย แต่จะไม่ได้รับเงินชดเชย และ 4) ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเอาประกันภัยที่มีความสำคัญรองลงมาจากอัตราเบี้ยประกันภัยและทุนประกันภัย คือ ความน่าเชื่อถือของตัวกลางประกันภัย ในด้านการประเมินผลเกษตรกรผู้มีประสบการณ์เอาประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ จากเกษตรกร 192 ตัวอย่าง พบว่า 1) ตามกรมธรรม์ที่ขายในปัจจุบันที่แบ่งช่วงการเพาะปลูกเป็น 3 ระยะตามลำดับขั้นการเจริญเติบโตของพืช คือ ระยะเพาะปลูก ระยะเติบโต และระยะออกดอกออกฝัก ทุนประกันภัยสะสมในแต่ละช่วงเริ่มจากน้อยไปหามาก และถ้าเกิดความเสียหายทั้งหมดตามเงื่อนไขที่กรมธรรม์กำหนดไว้ในระยะใดระยะหนึ่ง เกษตรกรจะได้รับชดเชยค่าสินไหมสูงสุดในระยะนั้น และถือว่าสิ้นสุดระยะคุ้มครองของกรมธรรม์ ซึ่งจากการวิเคราะห์พฤติกรรมการลงทุนของกลุ่มตัวอย่าง เกษตรกรใช้เงินลงทุนในระยะแรกสูงที่สุด 2) ร้อยละ 42.6 เห็นว่า อัตราค่าเบี้ยประกันภัยสูงเมื่อเทียบกับวงเงินความคุ้มครอง และร้อยละ 30.7 ไม่พึงพอใจกับจำนวนทุนประกันภัยสูงสุดเมื่อเทียบกับจำนวนเงินลงทุนเพาะปลูก 3) ร้อยละ 52.6 ยังไม่พึงพอใจกับระยะห่างระหว่างแปลงเพาะปลูกกับสถานีวัดน้ำฝนที่กำหนดไว้ในระยะรัศมี 25 กิโลเมตร 4) มีเกษตรกรที่มีประสบการณ์การเอาประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์แล้ว และไม่สนใจที่จะเอาประกันภัยในฤดูการเพาะปลูกหน้าอยู่สูงถึงร้อยละ 60.8 ซึ่งเมื่อพิจารณาข้อมูลของเกษตรกรที่มีความเห็นดังกล่าว พบว่า เป็นกลุ่มเกษตรกรที่ เห็นว่า อัตราค่าเบี้ยประกันภัยสูงเมื่อเทียบกับวงเงินความคุ้มครอง และยังไม่มีความเข้าใจในเกณฑ์การจ่ายเงินสินไหมทดแทนอย่างชัดเจน 5) สิ่งที่เกษตรกรต้องการให้มีการปรับปรุงจากกรมธรรม์ที่ขายในปัจจุบัน คือ อัตราค่าเบี้ยประกันภัย ระยะห่างของสถานีวัดน้ำฝนที่ไกลจากแปลงเพาะปลูกของเกษตรกร และประเภทของภัยที่รับประกันที่จำกัดอยู่เฉพาะภัยแล้ง ในส่วนของความพึงพอใจของเกษตรกรผู้เอาประกันภัยแล้งสำหรับข้าว ซึ่งเพิ่งเริ่มดำเนินขายจริงในปี 2553 และในปัจจุบันยังไม่สิ้นสุดระยะเวลาคุ้มครอง จากเกษตรกร 41 ตัวอย่าง พบว่า เกษตรกร ร้อยละ 80.9 พึงพอใจต่ออัตราเบี้ยประกันภัย และจากการประเมินผลเกษตรกรผู้มีประสบการณ์ในการทดลองเอาประกันภัยเสมือนจริง พบว่า มีเกษตรกรจำนวนร้อยละ 86.4 เห็นว่า การจ่ายสินไหมทดแทนมีความสอดคล้องกับความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง และร้อยละ 83.7 ของเกษตรกรกลุ่มนี้สนใจที่จะเอาประกันภัยในฤดูการเพาะปลูกหน้า เนื่องจากเห็นว่า การประกันภัยเป็นเครื่องมือในการจัดการความเสี่ยงต่อต้นทุนการผลิตที่ดีผลการสำรวจพบว่า เมื่อกำหนดค่าสินไหมทดแทนที่ 2,000 บาท ต่อไร่ เกษตรกรเต็มใจที่จะจ่ายค่าเบี้ยประกันภัยโดยเฉลี่ยที่ 117 บาท ต่อไร่ และ 109 บาท ต่อไร่ สำหรับข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ และข้าว ตามลำดับ ซึ่งปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจซื้อประกันภัยของเกษตรกรที่มีความสำคัญรองลงมาจากอัตราค่าเบี้ยประกันภัยและค่าสินไหมทดแทน คือ ความน่าเชื่อถือของตัวกลางประกันภัย ซึ่งเกษตรกรส่วนใหญ่เห็นว่า ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) มีความน่าเชื่อถือ และเหมาะสมที่จะเป็นตัวกลางประกันภัยสูงถึงร้อยละ 91.2 ผลการสัมภาษณ์ตัวอย่างผู้ให้บริการประกันภัยทั้งประเภทนายหน้าและผู้รับประกันภัยปัจจุบันตลอดจนการสัมมนารับฟังความคิดเห็นกับผู้ทรงคุณวุฒิจากหน่วยงานต่างๆ เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2553 ณ ห้องประชุมกองแผนงาน กรมส่งเสริมการเกษตร พบว่า ในภาพรวมการนำวิธีประเมินความเสียหายแบบดัชนีสภาพอากาศมาใช้ จำเป็นต้องได้รับการพัฒนาเพื่อให้กรมธรรม์มีความเหมาะสมสำหรับเกษตรกรในแต่ละเขตพื้นที่เพาะปลูก ซึ่งในการพัฒนากรมธรรม์นั้น จำเป็นต้องใช้ข้อมูลหลายประเภท เช่น สถิติปริมาณน้ำฝน ต้นทุนในการผลิตและปริมาณผลผลิตระดับรายแปลงและอำเภอ จำนวนเกษตรกรและตำแหน่งแปลงเพาะปลูกที่อยู่ในวงรัศมีของสถานีตรวจวัดน้ำฝนในแต่ละแห่ง ซึ่งถึงแม้ว่าหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องจะให้ความร่วมมือในการให้ข้อมูล แต่ก็ยังกระจัดกระจายในแต่ละหน่วยงาน นอกจากนี้ องค์ความรู้และเทคนิคประกันภัยอาจต้องมีการถ่ายทอดต้นแบบจากต่างประเทศ ซึ่งการประเมินความเสียหายโดยใช้ดัชนีนั้น อาจมีรูปแบบอื่น ๆ ที่สามารถนำมาปรับใช้ให้เหมาะสมกับประเทศไทย นอกจากนี้การสร้างความรู้ความเข้าใจเรื่องการประกันภัยให้กับเกษตรกรก็เป็นสิ่งจำเป็นพื้นฐาน และในด้านตัวกลางระหว่างผู้รับประกันภัยเอกชนและเกษตรกรนั้น ธ.ก.ส. เป็นหน่วยงานหลักเพียงแห่งเดียวในปัจจุบันที่ทำหน้าที่อย่างเข้มแข็ง โดยสรุปแล้วงานวิจัยนี้ชี้ให้เห็นว่า การประกันภัยพืชผลเป็นเครื่องมือทางการเงินที่สำคัญที่ควรได้รับการผลักดันให้สามารถนำมาใช้เพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการความเสี่ยงสำหรับเกษตรกรไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการรองรับความแปรปรวนของสภาพอากาศ อย่างไรก็ดี ถ้ากรมธรรม์ในปัจจุบันได้รับการปรับปรุงให้จำนวนทุนประกันภัยสูงสุดที่เกษตรกรได้รับในช่วงแรกของการเพาะปลูกมากขึ้นก็จะสามารถตอบสนองกับความต้องการของเกษตรกรได้มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่กรมธรรม์สิ้นสุดระยะเวลาคุ้มครองในช่วงแรกของการเพาะปลูก นอกจากนี้ การสื่อสารให้เกษตรกรมีความรู้ความเข้าใจในกรมธรรม์เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความยั่งยืนของการประกันภัยพืชผล การสร้างฐานข้อมูลอย่างเป็นระบบและมีหน่วยงานที่เป็นจุดศูนย์กลาง จะช่วยให้ภาคเอกชนผู้ให้บริการประกันภัยสามารถนำไปต่อยอดและพัฒนารูปแบบกรมธรรม์ได้เร็วและตอบสนองความต้องการของเกษตรกรได้มากยิ่งขึ้น นอกจากนี้การประเมินความเสียหายแบบดัชนีสภาพอากาศ ควรได้รับการพิจารณาเงื่อนไขอื่น ๆ ก่อนมีการนำมาใช้ในแต่ละพื้นที่ เช่น ความเหมาะสมของสภาพดิน และสภาพการตกของฝน การสนับสนุนจากภาครัฐในการจัดการโครงสร้างพื้นฐานอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิจัยและพัฒนารูปแบบกรมธรรม์ โดยใช้วิธีการประเมินความเสียหายอื่น ๆ เช่น ดัชนีเขตพื้นที่ (area-yield index insurance) ซึ่งรูปแบบกรมธรรม์ที่พัฒนาต่อไปนั้นอาจเหมาะกับผู้เอาประกันภัยระดับสถาบันการเงินหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่าระดับเกษตรกรรายบุคคลแต่ผู้รับประโยชน์สุดท้าย คือ เกษตรกร ซึ่งเมื่อได้รับการพัฒนาและภาครัฐเห็นว่าเป็นประโยชน์กับเกษตรกร ก็อาจมีความจำเป็นในการแก้กฎหมาย และกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องต่อไป งานวิจัยนี้เสนอแนวทางที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในอนาคต โดยภาครัฐควรสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันของภาคเอกชนให้มีการพัฒนารูปแบบกรมธรรม์ที่หลากหลาย ตอบสนองกับความต้องการของเกษตรกรในแต่ละพื้นที่ ซึ่งในการพัฒนาและการขยายมิติการรับประกันภัยนั้น ภาครัฐอาจพิจารณาใช้แนวทางความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnerships) โดยรัฐเป็นผู้กำหนดแผนการพัฒนาประกันภัยพืชผล สนับสนุนให้ภาคเอกชนแข่งขันกันในเชิงธุรกิจ และรัฐอาจอุดหนุนค่าเบี้ยประกันภัยแก่เกษตรกรในบางส่วน

คำสำคัญ