หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

บทคัดย่อ

โครงการศึกษาวิจัยเรื่อง หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ต้องได้รับความ เห็นชอบจากรัฐสภา” นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ประเด็นกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กับการทําหนังสือสัญญาของประเทศไทยกับนานาประเทศและกับองค์การระหว่าง ประเทศ ทั้งในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศมุมมองเชิงการศึกษาเปรียบเทียบกับ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญประเทศต่างๆ เกี่ยวกับการทําหนังสือสัญญาและมุมมองของ บทบัญญัติมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ทั้งนี้ เพื่อให้เข้าใจถึงปัญหาและนําเสนอแนวทางในการแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติของมาตรา ดังกล่าวให้เหมาะสมต่อไป จากการศึกษาและวิเคราะห์การทําหนังสือสัญญาในมุมมองของกฎหมาย ระหว่างประเทศพบว่า ความเข้าใจเกี่ยวกับความหมายของ “หนังสือสัญญา" ตามความ หมายมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังขาดความ ลึกซึ้งอยู่พอสมควร กล่าวคือ แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะให้ความหมายของคําว่า "หนังสือ สัญญา" ไว้ในคําวินิจฉัยที่ 11/2542, 33/2543 และ 6-7/2551 ว่าเป็นไปอย่างเดียวกัน กับคําว่า “สนธิสัญญา" (treaty) ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ก็ตาม แต่ความเข้าใจเกี่ยวกับองค์ประกอบของสนธิสัญญาที่ว่า “ต้องอยู่บังคับ ของกฎหมายระหว่างประเทศ” นั้นยังไม่สมบูรณ์ กล่าวคือ ยังขาดความเข้าใจที่ว่า สนธิสัญญาที่อยู่ในบังคับของกฎหมายระหว่างประเทศนั้นนอกจากจะหมายความว่า ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายภายในของรัฐใดแล้วยังต้องเป็นสนธิสัญญาที่ก่อให้เกิดความ ผูกพันทางกฎหมาย (legal binding) ที่สามารถบังคับได้ด้วยกลไกกฎหมายระหว่าง ประเทศ มิใช่เป็นเพียง “ความผูกพันทางการเมือง” (political commitment) หรือความ ผูกพันทางศีลธรรม (moral commitment) ซึ่งทั้งสองกรณีหลังนี้ ไม่สามารถบังคับด้วย กลไกทางกฎหมายระหว่างประเทศได้ถึงแม้จะมีผลทางการเมืองระหว่างประเทศก็ตาม ความเข้าใจดังกล่าวน่าจะนําไปวิเคราะห์แถลงการณ์ร่วมไทย – กัมพูชา ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2551 ได้ว่าเป็น “หนังสือสัญญา” ตามมาตรา 190 วรรคสอง หรือไม่ อีกประเด็นหนึ่งของการทําหนังสือสัญญาในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศ ก็คือ วิธีการแสดงเจตนาเพื่อผูกพันตามหนังสือสัญญาตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 190 วรรคสี่ ที่จํากัดรูปแบบของการแสดงเจตนาเพื่อผูกพันตามสนธิสัญญาไว้เพียงการลงนาม หนังสือสัญญาและแสดงเจตนาเพื่อผูกพันในภายหลังเท่านั้น ทําให้ไม่สามารถบรรลุ เจตนารมณ์ของมาตรา 190 ได้ เนื่องจากการแสดงเจตนาเพื่อผูกพันตามสนธิสัญญา ตามกฎหมายระหว่างประเทศมีได้หลายวิธี เช่นการลงนาม การแลกเปลี่ยนตราสารการ ให้สัตยาบันและการภาคยานุวัติในกรณีที่มิได้ลงนามมาก่อนหรือวิธีอื่นใดตามที่รัฐที่เข้า ทําหนังสือสัญญาตกลงกัน ดังนั้นบทบัญญัติในมาตรา 190 วรรคสี่ ยังอาจถูกหลีกเลี่ยง ได้หากใช้วิธีการอื่นๆ ดังกล่าวในการแสดงเจตนาเพื่อผูกพันตามหนังสือสัญญา ในส่วนของมุมมองเชิงการศึกษาเปรียบเทียบกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญของ ประเทศต่างๆ เกี่ยวกับการทําหนังสือสัญญาทํานองเดียวกับมาตรา 190 พบว่า แนวทาง การร่างบทบัญญัติมาตรา 190 ไม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ มากนัก กล่าวคือ รัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ กําหนดให้ฝ่ายบริหาร เช่น ประธานาธิบดีหรือ คณะรัฐมนตรีมีอํานาจในการทําหนังสือสัญญา และหนังสือสัญญาที่สําคัญๆ จะต้อง ได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติก่อนที่ฝ่ายบริหารจะแสดงเจตนาเพื่อผูกพัน ความ แตกต่างจึงอยู่ที่ประเภทของหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่าย นิติบัญญัติเท่านั้น แต่มาตรา 190 ก็ยังมีรายละเอียดอื่นๆ อีกมากนอกเหนือจากการขอ ความเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่งส่วนใหญ่ไม่พบในรัฐธรรมนูญประเทศอื่นๆ จึงสรุปได้ว่า แนวทางการร่างมาตรา 190 ไม่แตกต่างจากทิศทางของรัฐธรรมนูญของประเทศอื่นมาก มักจะแตกต่างก็เพียงแต่รายละเอียดและขั้นตอนต่างๆ เท่านั้น เมื่อพิจารณามุมมองของบทบัญญัติของมาตรา 190 เองจะพบว่าประเภทของ หนังสือสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาเพิ่มขึ้นจากที่เคยปรากฏอยู่ใน รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหนังสือสัญญาที่ "มีผลกระทบ ต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้าน การค้า การลงทุนหรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสําคัญ ซึ่งมีความหมายกว้าง มากจนสามารถตีความให้ครอบคลุมถึงหนังสือสัญญาทุกประเภทได้ อันจะส่งผล ให้อํานาจในการทําหนังสือสัญญาของฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีลดลงอย่างมาก และ ถูกมองได้ว่าเป็นการ "ควบคุม” คณะรัฐมนตรีมากกว่า การ “มีส่วนร่วม” ของรัฐสภาใน การทําหนังสือสัญญาของคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้ ยังมีประเด็นในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ ทําหนังสือสัญญาโดยการรับฟังความเห็นของประชาชนตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 190 วรรคสาม ซึ่งอาจเป็นการซ้ำซ้อนเกินไป เพราะรัฐสภาก็มีผู้แทนซึ่งเลือกตั้งมาจาก ประชาชนทําหน้าที่ตรวจสอบอยู่แล้ว อีกทั้งคณะรัฐมนตรีต้องเสนอกรอบการเจรจา ทําหนังสือสัญญาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบอีกด้วย จึงทําให้การขอความเห็นชอบ ของรัฐสภามีถึงสองขั้นตอน กล่าวคือ ขั้นตอนของการเสนอกรอบการเจรจาตามมาตรา 190 วรรคสาม ซึ่งก็มิได้บัญญัติไว้ว่ารัฐสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา เท่าใด และหากรัฐสภาไม่เห็นชอบผลจะเป็นอย่างไร เมื่อผ่านขั้นตอนนี้แล้วฝ่ายบริหาร จะต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาในการทําหนังสือสัญญาอีกครั้งหนึ่งตามมาตรา 190 วรรคสอง ซึ่งรัฐสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ดังกล่าว แต่ก็มิได้ระบุถึงการที่รัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในหกสิบวันว่าจะมีผล เป็นอย่างไร นอกจากประเด็นดังกล่าวข้างต้นแล้ว ยังมีประเด็นเกี่ยวกับความไม่ชัดเจนของ ถ้อยคําในมาตรา 190 อยู่อีกพอสมควรซึ่งได้กล่าวไว้ในงานวิจัยแล้ว โดยสรุป จึงเห็นว่ายังมีหลายประเด็นเกี่ยวกับบทบัญญัติมาตรา 190 ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่ควรได้รับการแก้ไขปรับปรุงเพื่อให้ เกิดความชัดเจนเหมาะสม และสามารถให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องสามารถนําไปปฏิบัติได้อย่าง เป็นรูปธรรมและมีประสิทธิภาพมากขึ้น

คำสำคัญ