การสังเคราะห์ข้อเสนอเชิงนโยบายจากการใช้แบบจําลองสถานการณ์พลวัตระบบการจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนโควิด-19

บทคัดย่อ

การระบาดใหญ่ของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โรคโควิด-19 หรือ COVID-19) เป็นปัญหาที่ซับซ้อน มีพลวัตรสูง และส่งผลกระทบทั้งด้านสุขภาพ เศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ทั้งระดับภายในประเทศและระดับนานาชาติ นอกจากผลกระทบโดยตรงต่อด้านสุขภาพของผู้ติดเชื้อโรคโควิด-19 การระบาดของโรคโควิด-19 ยังส่งผลต่อการจัดบริการสุขภาพสำหรับผู้ป่วยกลุ่มโรคและภาวะอื่น ๆ อีกจำนวนมาก ผู้กำหนดนโยบายในประเทศไทยและทั่วโลกจึงพยายามใช้มาตรการเพื่อจัดการกับภาวะโรคระบาดที่เกิดขึ้นเพื่อลดผลกระทบดังกล่าว ซึ่งอาจแบ่งกลุ่มนโยบายการจัดการเป็นสองกลุ่มใหญ่ได้แก่ การควบคุมโรคโดยมาตรการทั่วไป (non-pharmaceutical intervention: NPI) และการควบคุมโรคโดยใช้ยาหรือวัคซีน (pharmaceutical intervention: PI) ซึ่งในระยะแรกของการระบาดใหญ่ยังไม่มียาหรือวัคซีนสำหรับการควบคุมโรคโควิด-19 หลายประเทศทั่วโลกจึงมุ่งเน้นการบังคับใช้ NPI เพื่อควบคุมสถานการณ์การระบาด เช่น การห้ามเดินทางเข้าออกประเทศ การประกาศห้ามออกนอกเคหะสถานในบางช่วงเวลา (เคอร์ฟิว) การปิดสถานที่ราชการและการงดกิจกรรมทางสังคม การเว้นระยะห่างทางกายภาพ การรณรงค์เรื่องสุขอนามัยส่วนบุคคล อย่างไรก็ตามมาตรการเหล่านี้ล้วนมีประสิทธิผลจำกัดเมื่อบังคับใช้ในระยะยาว และยังส่งผลทำให้เกิดผลกระทบต่อด้านเศรษฐกิจและสังคมอย่างรุนแรงเนื่องจากความรุนแรงของโรคโควิด-19 ที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของผู้ติดเชื้อ และข้อจำกัดของ non-pharmaceutical interventions ทำให้หน่วยงานทั่วโลกทั้งภาครัฐและเอกชนได้เร่งทำการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ซึ่งถึงแม้จะมีวัคซีนหลายชิ้นถูกพัฒนาขึ้นมาและพิสูจน์แล้วว่ามีประสิทธิผลในมนุษย์แต่ยังคงมีความท้าทายและความยากลำบากในการนำวัคซีนไปใช้จริงในระดับกลุ่มประชากร เนื่องจากวัคซีนที่ถูกพัฒนาขึ้นมาใหม่จำเป็นต้องได้รับอนุญาตให้นำไปใช้กับมนุษย์ได้เพื่อให้ทันต่อสถานการณ์ และยังมีข้อจำกัดในแง่ความปลอดภัยที่ยังไม่ถูกประเมินอย่างรอบด้านในระยะยาว วัคซีนบางชนิดที่ถูกพัฒนาขึ้นใช้เทคโนโลยีรูปแบบใหม่ซึ่งต้องใช้การจัดเก็บและขนส่งแบบเฉพาะซึ่งอาจไม่เหมาะสมกับการใช้งานในหลายบริบท และวัคซีนที่ถูกผลิตขึ้นในระยะแรกยังมีจำนวนจำกัดไม่เพียงพอต่อความต้องการของประชากรทั้งในระดับโลกและระดับประเทศ ดังนั้น การตัดสินใจเชิงนโยบายเพื่อจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนต้านโควิด-19 ที่ไม่รอบด้าน อาจจะทำให้การควบคุมโรคไม่บรรลุตามเป้าประสงค์ที่วางไว้ (ineffectiveness) อาจเกิดการสูญเสียที่ไม่จำเป็น (avoidable loss) รวมทั้งอาจกระทบทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมทางสุขภาพ (health inequity) นอกจากการระบาดของโรคโควิด-19 จะเป็นปัญหาซับซ้อนที่มีพลวัตสูงแล้ว การตัดสินใจเชิงนโยบายเกี่ยวกับการบริหารจัดการวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ก็มีความซับซ้อนและไม่แน่นอนสูงมากเช่นเดียวกัน เพื่อรับมือกับสถานการณ์ที่ซับซ้อนและไม่แน่นอนเกี่ยวกับที่เกิดขึ้น คณะผู้วิจัยจึงได้ประยุกต์ใช้กระบวนการคิดเชิงระบบ (systems thinking) และกระบวนการสร้างแบบจำลองพลวัตระบบ (system dynamics modelling) โดยใช้กระบวนการทบทวนวรรณกรรมเกี่ยวกับสถานการณ์การระบาดและข้อมูลเกี่ยวกับวัคซีนชนิดต่าง ๆ คณะผู้วิจัยจัดประชุมเชิงปฏิบัติการโดยประยุกต์ใช้กระบวนการสร้างแบบจำลองแบบกลุ่ม (group model building) เพื่อทำงานกับผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับนโยบายการจัดการวัคซีนต้านโรคโควิด-19 สังเคราะห์แบบจำลองการไหล (stock and flow diagram) ที่พัฒนาต่อยอดจากแบบจำลองทางระบาดวิทยา SEIR เพื่อจำลองฉากทัศน์ที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจเชิงนโยบายเกี่ยวกับวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อนำข้อมูลที่ได้ไปสนับสนุนการตัดสินใจของผู้กำหนดนโยบายการจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ทั้งการคัดเลือกกลุ่มเป้าหมายในการรับวัคซีนและการจัดลำดับความสำคัญของกลุ่มเป้าหมาย เพื่อให้การจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนต้านโรคโควิด-19 เป็นไปอย่างมีประสิทธิผลและเกิดผลไม่คาดคิดน้อยที่สุดผลการศึกษาพบว่าข้อมูลที่ใช้ในการพัฒนาแบบจำลองสถานการณ์เพื่อตอบสนองการตัดสินใจเชิงนโยบายเกี่ยวกับวัคซีนต้านโรคโควิด-19 นั้นยังมีจำกัดมากในประเทศไทย แต่การทบทวนวรรณกรรมในต่างประเทศและการเก็บข้อมูลเพิ่มเติมจากผู้เชี่ยวชาญไปสู่การสังเคราะห์แบบจำลองพลวัตระบบในบริบทของประเทศไทยในระหว่างการระบาดระลอกเมษายน 2564 ซึ่งวัคซีนยังมีประสิทธิผลป้องกันการติดเชื้อได้ดี แต่ประเทศไทยมีปริมาณวัคซีนจำกัดไม่เพียงพอสำหรับประชาชนทุกคน ผลการศึกษาจากแบบจำลองสถานการณ์ชี้ให้เห็นว่า นโยบายการจัดสรรวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ที่มุ่งปูพรมฉีดในพื้นที่ที่มีการระบาดของโรคสูงก่อนจะลดจำนวนผู้เสียชีวิตได้มากกว่าการตัดสินใจกระจายฉีดทั่วประเทศ และแม้ว่ามีหลักฐานเชิงประจักษ์ชี้ว่าหากประชากรว่าเป็นกลุ่มที่เสี่ยงต่อการมีอาการรุนแรงและเสียชีวิตมากกว่าหากติดเชื้อ แต่นโยบายการจัดสรรวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ให้ทั้งประชากรกลุ่มเปราะบางทางสุขภาพและกลุ่มที่แข็งแรงสามารถลดจำนวนผู้เสียชีวิตได้มากกว่าการมุ่งเน้นฉีดเฉพาะกลุ่มที่เปราะบางทางสุขภาพ ส่วนผลการศึกษาจากแบบจำลองสถานการณ์ในบริบทประเทศไทยในระหว่างการระบาดระลอกมกราคม 2565 ซึ่งประเทศไทยเริ่มมีปริมาณวัคซีนเพียงพอสำหรับประชาชนแต่วัคซีนมีประสิทธิผลป้องกันการติดเชื้อโควิด-19 สายพันธุ์โอมิครอนได้เพียงบางส่วนชี้ให้เห็นว่า นโยบายการจัดหาและจัดสรรวัคซีนต้านโรคโควิด-19 เข็มกระตุ้น (booster dose) ให้แก่ประชากรกลุ่มเปราะบางมึความสำคัญต่อการลดอัตราป่วยตายจากโรคโควิด-19 และเมื่อประชากรกลุ่มซึ่งเคยได้วัคซีนครบแล้วหรือกลุ่มที่เคยติดเชื้อมีระดับภูมิคุ้มกันลดลงเมื่อเวลาผ่านไป (vaccine waning) อาจทำให้เกิดโอกาสของการระบาดระลอกใหม่ได้ ดังนั้น ผู้กำหนดนโยบายควรมีตัวชี้วัดในการติดตามสถานการณ์เพื่อการตัดสินใจเชิงนโยบายที่มีประสิทธิผลไม่ว่าจะเป็นนโยบายเกี่ยวกับวัคซีนเองนโยบายเพื่อควบคุมโรคอื่น ๆ ข้อมูลในไตรมาสแรกของปี พ.ศ.2565 ชี้ว่าอัตราความครอบคลุมของประชากรผู้ได้รับวัคซีนเข็มกระตุ้นยังน้อยกว่าที่ควรจะเป็น และอัตราการฉีดเข็มกระตุ้นรายวันยังต่ำมาก และการได้รับวัคซีนครบสองเข็มยังไม่เพียงพอที่จะป้องกันความเสี่ยงของการติดเชื้อแบบมีอาการที่เกิดจากการติดเชื้อสายพันธุ์โอมิครอน ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายไม่มีมาตรการจูงใจ หรือมาตรการประเภทอื่นเพื่อเร่งอัตราการฉีดวัคซีนเข็มกระตุ้นให้สูงขึ้นโดยเฉพาะในประชากรกลุ่มเป้าหมายที่เป็นกลุ่มเปราะบางทางสุขภาพจะทำให้มีผู้ติดเชื้อแบบมีอาการและผู้เสียชีวิตเพิ่มขึ้นอีกระลอกในปี 2565คณะผู้วิจัยได้นำเสนอผลการศึกษาเบื้องต้นเพื่อสนับสนุนกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายให้แก่ผู้กำหนดนโยบายในหลายระดับ เช่น คณะที่ปรึกษาด้านผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมในศูนย์บริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (ศบค.), ศูนย์ปฏิบัติการภาวะฉุกเฉินทางสาธารณสุข (emergency operation center: EOC) ของกระทรวงสาธารณสุข, ฝ่ายเศรษฐกิจมหภาค ธนาคารแห่งประเทศไทย และคณะกรรมการสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข รวมทั้งสื่อสารผลการศึกษาเบื้องต้นแก่สาธารณะผ่านเว็บไซต์ของคณะผู้วิจัยและผ่านทางสื่อมวลชนเป็นระยะ อย่างไรก็ตาม การพัฒนาแบบจำลองพลวัตระบบให้เป็นเครื่องมือสำหรับการวิเคราะห์ข้อมูลซึ่งพิจารณานโยบายการจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนต้านโรคโควิด-19 เนื่องจากกระบวนการวางแผนและตัดสินใจเชิงนโยบายในภาวะสาธารณสุขฉุกเฉินของประเทศไทย มีแนวโน้มที่ผู้กำหนดนโยบายมุ่งเน้นการตอบโต้ต่อสถานการณ์เฉพาะหน้า โดยยังไม่มุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบสุขภาพ ทำให้ปัญหาหลายด้านที่เกี่ยวข้องการจัดการห่วงโซ่อุปทานของวัคซีนต้านโรคโควิด-19 ยังคงอยู่ เช่น ความสับสนในกระบวนการสื่อสารความเสี่ยงต่อสาธารณะเรื่องการรับวัคซีนของประชากรกลุ่มต่าง ๆ ดังนั้น การสร้างเวทีและกระบวนการเรียนรู้ของผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการนโยบายในระหว่างการทำงานวิชาการ เช่น การพัฒนาแบบจำลองพลวัตระบบเพื่อสนับสนุนระบบการจัดการภาวะสาธารณะฉุกเฉินในระยะที่ผ่านมาจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง และน่าจะมีส่วนทำให้ประเทศไทยสามารถพัฒนากระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายในภาวะวิกฤตบนพื้นฐานของหลักฐานวิชาการ (evidence-informed policy-making) แม้ว่าจะเป็นความท้าทายต่อผู้กำหนดนโยบายที่จะใช้งานวิชาการในกระบวนการตัดสินใจท่ามกลางความกดดันรอบด้านจากสาธารณะ และมีข้อจำกัดจากความไม่แน่นอนของข้อมูล แต่เป็นการทำงานที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งในเตรียมการจัดการสถานการณ์สาธารณสุขฉุกเฉินในอนาคต